Onorevoli Senatori. -- Obiettivo della presente proposta di legge è quello di disciplinare l'attività di relazione istituzionale svolta, nei confronti dei decisori pubblici, da portatori di interessi privati al fine di influire sul processo decisionale in corso presso le istituzioni. Per attività di relazioni istituzionali per la rappresentanza di interessi si vuole qui intendere l'attività concorrente alla formazione delle decisioni pubbliche, nel rispetto dell'autonomia delle istituzioni, e con l'obbligo di lealtà nei loro confronti. L'esperienza comparata ha infatti dimostrato nel tempo che la regolamentazione delle lobbies, da tempo presente nell'ordinamento degli Stati Uniti («Lobbying Disclosure Act»), del Canada («Lobbying Act») nonché dell'Unione europea («Accordo interistituzionale su un Registro comune per la trasparenza del Parlamento europeo e della Commissione»), costituisce non solo un'efficace mezzo per accrescere la trasparenza delle istituzioni, ma soprattutto uno strumento essenziale per assicurare l'efficacia delle politiche pubbliche e la più ampia partecipazione della società civile ai processi decisionali.

In Italia, al contrario, l'attività dei cosiddetti «lobbisti» è sempre stata tradizionalmente guardata con notevole sospetto, e in passato anche giuristi autorevoli hanno talvolta esplicitato una sorta di pregiudizio nei confronti dei gruppi di pressione, considerati comunque come una sorta di minaccia alla «purezza» delle Assemblee parlamentari, o in ogni caso, come un elemento patologico e negativo, e dunque da non regolamentare. Tuttavia, in anni più recenti, anche nell'ordinamento italiano si sono registrati diversi, e più favorevoli, orientamenti giurisprudenziali a favore delle cosiddette attività di lobbying. Ad esempio la stessa Corte costituzionale ha avuto occasione di pronunciarsi su questo tema con la sentenza n. 379 del 2004, nella quale in particolare ha sostenuto che le attività di influenza svolte dai portatori di interessi privati nei confronti dei decisori pubblici non sono finalizzate «ad espropriare dei loro poteri gli organi legislativi o ad ostacolare o a ritardare l'attività degli organi della pubblica amministrazione, ma mirano a migliorare ed a rendere più trasparenti le procedure di raccordo degli organi rappresentativi con i soggetti più interessati dalle diverse politiche pubbliche».

Anche in Italia si sono andati pertanto gradualmente affermando nuovi orientamenti, sia in dottrina che in giurisprudenza, che hanno messo in luce come l'attività di relazioni istituzionali possa essere valutata positivamente ogni qual volta essa risulti funzionale al processo deliberativo, ossia ogni qual volta essa consenta ad esempio di valutare l'impatto delle scelte legislative in atto su coloro che ne saranno i destinatari.

Un'analoga sensibilità nei confronti dell'esigenza di regolamentare l'attività di rappresentanza degli interessi privati si è affermata nello stesso periodo a livello politico.

Durante il governo Monti, in particolare, da una parte è stata annunciata l'intenzione di predisporre una bozza di disegno di legge di regolamentazione delle attività di lobbying e dall'altra attraverso la legge 6 novembre 2012, n. 190 (cosiddetta «Legge Severino»), si è introdotto nel codice penale il reato di «traffico di influenze illecite» (articolo 346-bis), che punisce chi sfrutta in modo improprio le proprie relazioni con un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio.

Nell'aprile 2013 il Gruppo di lavoro sulle riforme istituzionali, nominato dal Presidente della Repubblica dopo le elezioni politiche, ha pubblicato un rapporto che propone, tra le altre cose, l'adozione di misure concrete per disciplinare le attività di lobbying sul modello della normativa in vigore nel Parlamento europeo e negli Stati Uniti.

Il governo Letta, a sua volta, si è occupato della regolamentazione delle attività di lobbying, prima attraverso una consultazione delle principali realtà del settore, e successivamente redigendo una bozza di provvedimento istitutivo dell'«Elenco dei portatori di interessi particolari». Nel luglio 2013 il Consiglio dei ministri ha avviato l'esame preliminare di tale bozza ma senza poi darvi seguito.

Un'iniziativa interessante è stata la creazione di un registro dei portatori di interessi promossa dal Ministero per le politiche agricole e forestali con il decreto ministeriale 9 febbraio 2012, n. 2284. Ad aprile 2014 l'elenco dei lobbisti comprendeva 112 soggetti tra singoli professionisti, associazioni di categoria, società di lobbying e aziende.

Nell'aprile 2014 il Governo Renzi, nell'ambito del Programma nazionale di riforma del Documento di economia e finanza, ha previsto la definizione di un provvedimento legislativo per regolare le lobby e le relazioni fra gruppi di interesse e istituzioni a tutti i livelli.

In mancanza di una normativa nazionale, alcune regioni hanno approvato proprie leggi di regolamentazione del settore. La strada è stata aperta dalla Toscana (Legge regionale 18 gennaio 2002, n. 5), seguita dal Molise (Legge regionale 22 ottobre 2004, n. 24) e dall'Abruzzo (Legge regionale 22 dicembre 2010, n. 61). Ulteriori proposte di legge regionale per la disciplina dell'attività di lobbying sono state presentate in Calabria, Marche, Emilia-Romagna, Veneto e Friuli Venezia Giulia.

Nella XVII legislatura sono ben dodici i disegni di legge di regolamentazione della rappresentanza di interessi particolari presentati in Parlamento, di cui otto al Senato e quattro alla Camera dei deputati.

L'insieme di tali iniziative evidenzia come sia ormai largamente diffusa la consapevolezza che l'interesse pubblico, se esiste, non può che essere il frutto di un processo di confronto con gli interessi particolari e la stessa crisi di rappresentanza dei partiti ha reso più urgente la necessità di regolamentare anche questo aspetto dell'ordinamento.

I tempi sembrano dunque maturi anche nel nostro Paese perché si introduca una nuova normativa che finalmente disciplini anche l'attività dei portatori di interessi particolari, fondamentale per il buon funzionamento della democrazia.

La presente proposta di legge risponde precisamente a questa finalità: definire e regolamentare l'attività di lobbying; migliorare il grado di trasparenza delle relazioni tra i portatori di interessi particolari e i decisori pubblici; garantire procedure certe e trasparenti per qualsiasi atto normativo, assicurando pari opportunità a tutti gli interessi particolari nei processi decisionali; uniformare le regole per le varie istituzioni pubbliche, superando la frammentazione delle leggi regionali.

L'articolo 1 stabilisce che la disciplina delle attività di relazioni istituzionali per la rappresentanza di interessi vada intesa come attività concorrente alla formazione delle decisioni pubbliche, nel rispetto dell'autonomia delle istituzioni, e con l'obbligo di lealtà nei loro confronti. Tale disciplina, inoltre si conforma ai principi di pubblicità, partecipazione democratica, trasparenza e conoscibilità dei processi decisionali e persegue le seguenti finalità: la garanzia della trasparenza dei processi decisionali; la conoscibilità dell'attività dei soggetti che influenzano tali processi; l'individuazione delle responsabilità delle decisioni assunte; la partecipazione ai processi decisionali della società civile e delle rappresentanze di interessi e, al tempo stesso, l'acquisizione da parte dei decisori pubblici di una più ampia base informativa sulla quale fondare scelte consapevoli.

L'articolo 2 fornisce una serie di definizioni indispensabili per assicurare il funzionamento della legge: ad esempio i «rappresentanti di interessi» sono considerati i soggetti che rappresentano presso i decisori pubblici, direttamente o indirettamente su incarico dei portatori di interessi particolari, interessi leciti di rilevanza non generale, anche di natura non economica, che possano incidere su processi decisionali pubblici in atto, ovvero avviare nuovi processi decisionali pubblici. Sono altresì «rappresentanti di interessi» i soggetti che svolgono, anche nell'ambito o per conto di organizzazioni senza scopo di lucro, ovvero di organizzazioni il cui scopo sociale prevalente non è l'attività di rappresentanza di interessi, per conto dell'organizzazione di appartenenza, l'attività di rappresentanza di interessi. Vengono poi definiti «portatori di interessi particolari» i datori di lavoro che intrattengono un rapporto di lavoro dipendente con i rappresentanti di interessi particolari, avente ad oggetto lo svolgimento dell'attività di rappresentanza di interessi. Sono considerati «decisori pubblici»: i membri del Parlamento e del Governo; i presidenti, gli assessori e i consiglieri regionali; i presidenti e i consiglieri delle province e delle città metropolitane; i sindaci, gli assessori e i consiglieri comunali; i presidenti e i commissari delle autorità indipendenti; i vertici, i consiglieri e i consulenti degli uffici di diretta collaborazione dei membri del Governo e delle giunte delle regioni, delle province, delle città metropolitane e dei comuni; i vertici degli enti pubblici statali; i titolari di incarichi di funzione dirigenziale generale e i titolari degli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi della normativa vigente. L'«attività di relazioni istituzionali per la rappresentanza di interessi» viene definita come «ogni attività», non sollecitata da decisori pubblici, finalizzata alla rappresentanza di interessi nell'ambito di processi decisionali, svolta professionalmente dai rappresentanti di interessi, attraverso la presentazione e l'illustrazione di proposte, documenti, richieste, suggerimenti, studi, ricerche, analisi e qualsiasi altra iniziativa o comunicazione orale e scritta, anche trasmessa per via telematica, richieste di incontri nonché ogni altra attività diretta a perseguire interessi leciti di rilevanza non generale nei confronti dei decisori pubblici.

L'articolo 3 disciplina i casi di esclusione, prevedendo che la nuova disciplina normativa non si applichi ai giornalisti e ai funzionari pubblici le cui relazioni o i cui contatti siano attinenti all'esercizio della propria professione; a coloro i quali intrattengano relazioni la cui pubblicità configurerebbe una violazione delle norme sul segreto d'ufficio, professionale, confessionale o di Stato; ai rappresentanti del Governo o di partiti politici di Paesi stranieri; ai dirigenti delle associazioni di categoria e sindacali partecipanti a incontri e trattative ufficiali con membri delle istituzioni pubbliche; alle attività svolte per fini di interesse umanitario e comunque senza scopo di lucro; all'attività svolta da partiti per determinare la politica statale, regionale o locale ai sensi dell'articolo 49 della Costituzione; all'attività di comunicazione istituzionale così come definita dalla normativa vigente; alle comunicazioni scritte e orali rese nel corso di audizioni e di incontri pubblici alle Commissioni e agli organi parlamentari e nell'ambito di consultazioni di amministrazioni o enti pubblici statali e territoriali; all'attività di rappresentanza svolta nell'ambito di processi decisionali che si concludono mediante protocolli d'intesa e altri strumenti di concertazione.

L'articolo 4 attribuisce nuove funzioni all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), istituita dall'articolo 19 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, prevedendo che essa assicuri, tra le altre cose, anche la trasparenza dei processi decisionali pubblici e del rapporto tra interessi privati e amministrazione pubblica; garantisca e tuteli la partecipazione dei portatori di interessi particolari ai processi decisionali; curi, controlli, pubblichi e aggiorni periodicamente il Registro dei rappresentanti di interessi di cui all'articolo 5 della presente legge; pubblichi i dati e le relazioni annuali ricevute dai portatori di interessi particolari; trasmetta ai decisori pubblici l’elenco dei soggetti iscritti al Registro di cui all'articolo 5 della presente legge in relazione alle categorie di interessi di rispettiva competenza; redige e trasmette al Parlamento, entro il 30 giugno di ogni anno, un Rapporto sulla verifica dell'attività degli iscritti al Registro di cui all'articolo 5 della presente legge svolta nell'anno precedente; gestisca il contraddittorio e l'erogazione delle sanzioni pecuniarie nei casi previsti dall'articolo 11 della presente legge. La scelta di attribuire tali funzioni all'ANAC è legata alla sua natura di autorità amministrativa indipendente incaricata di attuare la trasparenza e prevenire la corruzione nelle pubbliche amministrazioni, una missione coerente con le finalità della presente proposta di legge e con la necessità di garantire la massima efficacia delle disposizioni ivi previste.

L'articolo 5 istituisce presso la medesima Autorità nazionale anticorruzione un Registro pubblico dei rappresentanti di interessi, al quale sono tenuti a iscriversi i soggetti che intendono svolgere l'attività di relazioni istituzionali per la rappresentanza di interessi presso i decisori e, ai sensi del comma 5, l'Autorità trasmetterà ai decisori pubblici i contenuti del Registro in relazione alle categorie di interessi di rispettiva competenza e garantirà la pubblicità dei contenuti del Registro nell'ambito della sezione dedicata all'attività di rappresentanza di interessi del proprio sito internet istituzionale.

L'articolo 6 si occupa dei requisiti che devono essere posseduti dal portatore di interessi ai fini dell'iscrizione nel Registro, al quale, tra le altre cose, il portatore di interessi potrà iscriversi solo dopo aver messo per iscritto l'impegno a rispettare il Codice deontologico che verrà adottato dalla Autorità medesima entro 90 giorni dall'entrata in vigore della presente legge e che stabilisce le modalità di comportamento cui devono attenersi coloro che svolgono attività di Relazione istituzionale, tra le quali il divieto di elargire a partiti, movimenti o gruppi politici organizzati somme o altre utilità a titolo di erogazione liberale.

L'articolo 7 detta il regime delle incompatibilità ai fini dell'iscrizione nel Registro, mentre l'articolo 8 tra i doveri degli iscritti al Registro prevede quello di trasmettere ogni anno, per via telematica, all'Autorità una relazione annuale sull'attività di relazioni istituzionali svolta nell'anno precedente. L'Autorità, a sua volta, ai fini della trasmissione al Parlamento, entro il 30 giugno di ogni anno, del Rapporto sulla verifica dell'attività dei rappresentanti di interessi svolta nell'anno precedente, lo trasmette anche al Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione per la valutazione dei profili di correttezza della pubblica amministrazione. Il Rapporto è contestualmente pubblicato nella sezione dedicata all'attività di rappresentanza di interessi del sito internet istituzionale dell'Autorità.

L'articolo 9 stabilisce invece le facoltà degli iscritti al Registro, mentre l'articolo 10 è dedicato ai doveri dei decisori pubblici.

L'articolo 11 infine è dedicato alle sanzioni: salvo che il fatto costituisca reato, il rappresentante di interessi che svolga nei confronti dei decisori pubblici l'attività di Relazione istituzionale senza essere iscritto al Registro, è punito con una sanzione pecuniaria da euro 10.000 a euro 100.000, mentre la violazione degli obblighi previsti dal Codice deontologico è punita con la censura oppure la sospensione o, nei casi di particolare gravità, con la cancellazione dal Registro. Infine, la falsità delle informazioni fornite all'atto di iscrizione al Registro o nei successivi aggiornamenti, il mancato deposito della Relazione di cui all'articolo 8, comma 1, la falsità delle informazioni ivi contenute o la mancata ottemperanza alla richiesta di integrare le informazioni sono punite con sanzione pecuniaria da euro 5.000 a euro 50.000 e con provvedimenti di censura, sospensione o, nei casi di particolare gravità, con la cancellazione dal Registro.