Onorevoli Senatori. -- La continuità territoriale ha lo scopo di garantire i servizi di trasporto, per via aerea o marittima, ai cittadini abitanti in regioni disagiate della nazione a cui appartengono.

La continuità territoriale è prevista dalla normativa europea e risponde ai princìpi costituzionali, tra cui l'articolo 3 della Costituzione il quale prescrive la rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese, nonché l'articolo 16 relativo al diritto alla mobilità.

La continuità territoriale ha lo scopo di garantire agevoli collegamenti alle zone periferiche di un Paese o alle isole. L'esigenza avvertita dallo Stato di garantire determinati collegamenti può tuttavia scontrarsi con gli interessi economici delle compagnie aeree o marittime che potrebbero essere portate ad abbandonare le rotte meno remunerative o a servirle solo nei periodi in cui è maggiore la domanda di trasporto o comunque ad imporre prezzi di trasporto particolarmente elevati per evitare perdite.

Nell'ordinamento nazionale sono state emanate una serie di disposizioni volte ad assicurare la continuità territoriale tra i principali aeroporti nazionali e le isole maggiori, alcune isole minori e alcuni territori svantaggiati per dislocazione o tipologia della domanda. E tuttavia, la materia non è stata mai normata in maniera organica.

La legge 17 maggio 1999, n. 144 all'articolo 36 prevede infatti -- a garanzia della continuità territoriale della sola regione Sardegna e delle isole minori della Sicilia in cui siano presenti scali aeroportuali -- sulla base del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992 -- ora abrogato e sostituito dal regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 settembre 2008 --, le procedure e i contenuti degli oneri di servizio pubblico per i servizi aerei di linea relativi esclusivamente alle zone oggetto dell'articolo. Va ricordato che il citato regolamento europeo richiama l'articolo 782 del codice della navigazione (modificato dapprima dal decreto legislativo 9 maggio 2005, n. 96, e successivamente dal comma 4 dell'articolo 11 del decreto legislativo 15 marzo 2006, n. 151, novellando la norma relativa agli oneri di servizio pubblico e introducendo la clausola che «i servizi pubblici di trasporto aereo di interesse esclusivamente regionale o locale sono disciplinati dalle regioni interessate») per imporre ai vettori aerei gli oneri di servizio pubblico rispondenti a determinati criteri di continuità, regolarità, tariffazione o capacità minima, cui i vettori non si atterrebbero se pensassero unicamente al mero interesse commerciale. Le rotte previste dalla citata normativa sono solo quelle di linea che collegano un aeroporto comunitario ad un aeroporto che serve una regione periferica o in via di sviluppo o le rotte a bassa densità di traffico verso un qualsiasi aeroporto dello Stato stesso.

Per garantire la continuità territoriale sono previste due fasi, consistenti l’una nell'imposizione di oneri di servizio pubblico a tutte le compagnie aeree che intendono operare su una determinata rotta, e l'altra nella stipulazione, da parte dell'autorità competente dello Stato membro, di un contratto di servizio pubblico con una sola compagnia aerea vincitrice di una gara pubblica.

Uno Stato membro, dopo aver consultato gli altri Stati interessati e aver informato la Commissione, gli aeroporti interessati e i vettori aerei operanti sulla rotta in questione, può imporre oneri di servizio pubblico alle compagnie aeree, in modo trasparente e non discriminatorio, in modo che su una determinata rotta siano prestati servizi minimi in termini di continuità, regolarità, tariffazione e capacità. È sempre lo Stato membro che si cura di valutare la necessità e l'adeguatezza degli oneri di servizio pubblico, imponendo ai vettori che desiderano svolgere una determinata rotta oneri capaci di consentire la continuità e la regolarità del servizio aereo. Il legislatore europeo ha previsto che lo svolgimento dei servizi di linea su una determinata rotta possa essere riservato ad un unico vettore, determinato (per garantire un'effettiva concorrenza) mediante gara pubblica europea: il vincitore opera in esclusiva per un periodo di tempo predeterminato non superiore ai 4 anni, estendibili a 5 se presta servizio in una rotta verso un aeroporto che serve una regione periferica. Oltre al monopolio della tratta, il vincitore ottiene dallo Stato un compenso calcolato in modo da coprire i costi netti di produzione del servizio aereo onerato, tenendo conto dei ricavi e di un margine di profitto ragionevole; compenso che non può costituire un generico finanziamento al vettore, configurandosi altrimenti come aiuto di Stato.

Il succitato articolo 36 della legge n. 144 del 1999 dunque, regolamenta di fatto la continuità territoriale della regione sarda e delle isole minori siciliane, mentre la continuità territoriale della regione siciliana e delle altre isole italiane -- minori e non -- non è regolamentata da alcuna norma. Ne è prova il fatto che il tema della continuità territoriale abbia avuto un particolare rilievo nell'attività della IX Commissione (Trasporti, poste e telecomunicazioni) della Camera dei Deputati nella XIV legislatura e che, nell’attuale legislatura e in quelle passate, siano state presentate varie proposte e disegni di legge, ma sempre e solo per normare alcune criticità legate a problematiche locali.

Vero è che l'articolo 135 della legge finanziaria per il 2001 (legge 23 dicembre 2000, n. 388) ha esteso l'ambito di applicazione della disciplina relativa agli oneri di servizio pubblico anche agli aeroporti siciliani per i collegamenti con i principali aeroporti nazionali e con quelli delle isole minori della regione.

Successivamente, l'articolo 82 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, ha esteso l'ambito di applicazione dell'articolo 36 della legge n. 144 del 1999 anche ai collegamenti con le città di Albenga, Cuneo, Taranto, Trapani, Crotone, Bolzano e Aosta, e con le isole di Pantelleria e Lampedusa.

Anche la legge 30 dicembre 2004, n. 311, all'articolo 1, comma 269 ha previsto stanziamenti a favore della continuità territoriale per Trapani, Pantelleria e Lampedusa (già previsti dalla legge finanziaria per il 2003) per il triennio 2005-2007.

I commi 206 e 207 della legge 24 dicembre 2003, n. 350, intervenendo sull'articolo 82 della citata legge n. 289 del 2002, hanno rispettivamente esteso l'ambito di applicazione degli oneri di servizio pubblico al fine di garantire i collegamenti aerei di linea anche ai servizi aerei effettuati tra alcuni scali aeroportuali ed i principali aeroporti nazionali (comma 206), nonché aumentato il limite del rimborso al vettore aereo individuato a seguito della gara di appalto europea, da indire -- ai sensi dell'articolo 36, comma 4, della legge 17 maggio 1999, n. 144 -- qualora nessun vettore accetti l'imposizione degli oneri di servizio pubblico (comma 207).

La legge di stabilità 2013 (legge 24 dicembre 2012, n. 228), all'articolo 1, comma 310, ha disposto per gli anni dal 2013 al 2016, al fine di garantire la continuità territoriale nei collegamenti aerei per le isole minori della Sicilia, che sia l'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) a compartecipare, con le risorse disponibili già finalizzate alla continuità territoriale del trasporto merci per via aerea con gli aeroporti siciliani, con lo Stato per la compensazione degli oneri di servizio pubblico.

Il Presidente della regione Sicilia ha indetto, ai sensi della citata legge n. 388 del 2000, su delega del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, la Conferenza dei servizi che ha individuato alcune rotte sulle quali erano stati precedentemente imposti gli oneri di servizio pubblico. Le tratte interessate riguardavano Trapani-Lampedusa, Trapani-Pantelleria, Trapani-Roma, Trapani-Catania, Lampedusa-Palermo, Lampedusa-Catania, Pantelleria-Palermo, Milano-Trapani, Bari-Venezia.

Il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 28 marzo 2006, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 84 del 10 aprile 2006, ha imposto oneri di servizio pubblico per i servizi aerei di linea Trapani-Roma, Trapani-Cagliari, Trapani-Bari, Trapani-Milano. Di conseguenza l'imposizione di oneri di servizio pubblico di cui al citato decreto ministeriale dell'11 gennaio 2002 è stata abrogata limitatamente alle rotte Trapani-Catania, Trapani-Lampedusa, Trapani-Roma-Milano, Trapani-Bari-Venezia.

Il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 13 marzo 2013, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 80 del 5 aprile 2013, ha stabilito che il servizio aereo di linea sulle rotte Pantelleria-Trapani e viceversa, Pantelleria-Palermo e viceversa, Lampedusa-Palermo e viceversa, Lampedusa-Catania e viceversa, costituisce un servizio d'interesse economico generale, considerata la necessità di individuare, tramite una nuova Conferenza di servizi, nuovi parametri sui quali articolare una nuova imposizione di oneri di servizio pubblico sui collegamenti aerei tra gli scali aeroportuali della Sicilia e quelli delle sue due isole minori. Il decreto stabilisce, inoltre, che al fine di assicurare l'effettuazione di un collegamento aereo adeguato, regolare e continuativo, il servizio aereo di linea sulle rotte Pantelleria-Trapani e viceversa, Pantelleria-Palermo e viceversa, Lampedusa-Palermo e viceversa, Lampedusa-Catania e viceversa, è sottoposto ad oneri di servizio pubblico.

Discorso a parte merita la Sardegna per quanto attiene alla continuità territoriale aerea. In base alla normativa in materia di continuità territoriale (la citata legge n. 144 del 1999), il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ha conferito al Presidente della regione -- per quanto attiene ai collegamenti aerei -- la delega ad indire la Conferenza dei servizi, una prima volta, il 15 febbraio 2000.

In esito alla Conferenza, il contenuto degli oneri di servizio pubblico è stato determinato con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione del 1° agosto 2000, n. 101, successivamente novellato dal decreto del 21 dicembre 2000, n. 150. Le rotte interessate erano quelle tra gli aeroporti di Cagliari, Olbia e Alghero e gli aeroporti di Roma e Milano.

Il decreto prevedeva, altresì, che, qualora nessun vettore avesse accettato l'imposizione degli oneri di servizio pubblico l’ENAC procedesse ad esperire una gara europea, ai sensi dell' articolo 36 della citata legge n. 144 del 1999.

L'imposizione degli oneri fu accettata dai vettori Alitalia, Air One e Meridiana che, nel biennio 2002-2003, hanno goduto di una compensazione finanziaria, attraverso la stipula di convenzioni; la compensazione non è stata più prevista nel 2004.

In effetti, alla scadenza delle convenzioni per gli anni 2002 e 2003, è stata sottoscritta con i medesimi vettori una nuova convenzione della durata di un anno e con scadenza 31 dicembre 2004, sulla base della quale i precitati collegamenti venivano assicurati alle medesime condizioni, sia di servizio che tariffarie, senza tuttavia richiedere compensazioni da parte dello Stato, per esplicita rinuncia dei vettori stessi.

Il 5 ottobre 2004 una nuova delega è stata conferita dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti al Presidente della regione Sardegna, su richiesta avanzata da quest'ultimo il 28 settembre 2004, che ha poi proceduto ai sensi della normativa vigente ad indire e svolgere la Conferenza dei servizi.

Considerata l'urgenza di avviare la procedura di imposizione degli oneri in virtù della scadenza degli oneri imposti nel 2000, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con decreto dell’8 novembre 2004, ha stabilito, a decorrere dal 1º gennaio 2005 e permanendo le esigenze di continuità territoriale, l'imposizione di oneri di servizio pubblico per diciannove rotte, poi ridotte a diciotto, da e per la Sardegna, in un'unica ed inscindibile soluzione, senza esclusiva e senza compensazione a carico dello Stato.

Le diciotto rotte sono state raggruppate in un unico pacchetto, in modo che i vettori fossero indotti a valutare il pacchetto stesso nella sua globalità, compensando le maggiori diseconomie generate dall'esercizio delle rotte meno redditizie con i vantaggi prodotti dall'esercizio delle rotte a più alto rendimento. Tra i punti caratterizzanti del decreto si segnalano l'ampliamento della fascia dei passeggeri aventi diritto alla tariffa agevolata; inoltre, al fine di eliminare gran parte delle rigidità che caratterizzavano il precedente regime, è stato previsto un numero di voli variabile tra il periodo estivo e quello invernale ed è stata lasciata al vettore la facoltà di aumentare il numero dei voli nei periodi di maggior traffico.

Sul citato decreto 8 novembre 2004 si è pronunciato il TAR del Lazio, in relazione al ricorso presentato da Alitalia, Meridiana e Air One avverso il decreto medesimo, chiedendo, con sentenza del 17 marzo 2005, una parziale modifica del decreto ministeriale in oggetto.

Al riguardo, si ricorda che in data 4 marzo 2005 la Commissione europea ha avviato un procedimento formale di indagine -- ai sensi dell'articolo 4 del citato regolamento (CEE) n. 2408 del 1992 -- sugli oneri di servizio pubblico previsti dall'Italia il 10 dicembre 2004, sulle diciotto rotte aeree in questione, al fine di accertare se essi fossero conformi alla disciplina dell’Unione europea relativa al mercato interno. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in considerazione della possibilità che uno dei vettori presentasse appello al Consiglio di Stato, ha ritenuto congruo comunicare alla Commissione europea la decisione di ritirare il decreto di imposizione degli oneri di servizio pubblico dell’8 novembre 2004, riservandosi di presentare un nuovo provvedimento di imposizione

Il 19 maggio 2005 il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ha conferito al Presidente della regione Sardegna la delega ad indire la Conferenza di servizi prevista dall'articolo 36 della citata legge n. 144 del 1999, per l'individuazione dei contenuti degli oneri di servizio pubblico finalizzati a garantire la continuità territoriale della regione stessa. La Conferenza di servizi si è riunita in data 19 luglio, 28 luglio e 26 ottobre 2005, modificando sostanzialmente il contenuto della precedente imposizione effettuata con decreto ministeriale dell’8 novembre 2004, che è stato pertanto abrogato dal decreto ministeriale 15 novembre 2005 e sostituito da due decreti ministeriali emanati in data 29 dicembre 2005, il primo relativo ai servizi aerei di linea per le rotte Alghero-Roma e viceversa, Alghero-Milano e viceversa, Cagliari-Roma e viceversa, Cagliari-Milano e viceversa, Olbia-Roma e viceversa, Olbia-Milano e viceversa, che ha imposto oneri obbligatori a partire dal 2 maggio 2006 e fino al 1º maggio 2009; il secondo, relativo ai servizi aerei di linea per altre rotte dalla Sardegna ad altri aeroporti nazionali, rispetto ai quali è stata demandata ad un successivo decreto la data dalla quale gli oneri divengono obbligatori.

La legge 27 dicembre 2006, n. 296, articolo 1, commi 837 e 840 (legge finanziaria 2007), prevede il trasferimento dallo Stato alla regione Sardegna delle funzioni relative alla continuità territoriale. Tale legge rappresenta una svolta nel senso dell'attribuzione alla regione autonoma della Sardegna di un ruolo principale nella definizione della propria continuità territoriale aerea.

Sulla base del regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 settembre 2008, recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nell’Unione europea, la Commissione ha approvato il regime di oneri di servizio pubblico sulle rotte che collegano la Sardegna con le principali destinazioni nazionali.

La disciplina della continuità territoriale aerea in Sardegna è regolata attraverso alcuni decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti:

-- il decreto 5 agosto 2008, n. 103, che impone oneri di servizio pubblico sui collegamenti con Roma e Milano dai tre principali aeroporti sardi in vigore sino al 26 ottobre 2013;

-- il decreto 21 febbraio 2013, n. 61, che impone oneri di servizio pubblico sui collegamenti con Roma e Milano dai tre principali aeroporti sardi in vigore a partire dal 27 ottobre 2013;

-- il decreto 29 dicembre 2005, n. 36, che impone oneri di servizio pubblico sulle rotte minori in vigore sino al 26 ottobre 2013.

I citati decreti n. 103 del 2008 e n. 61 del 2013 regolano l'imposizione di oneri di servizio pubblico, con riferimento a frequenze minime, orari, capacità offerta e tariffe, sulle rotte per Roma Fiumicino e Milano Linate dai tre principali aeroporti sardi.

Per le rotte che collegano Cagliari a Torino, Verona e Bologna, e per la rotta Olbia-Verona, Meridiana ha accettato di operare senza compensazioni.

Per tutte le restanti rotte sono invece state espletate gare d'appalto che hanno permesso l'assegnazione della rotta e della relativa compensazione finanziaria in esclusiva al vettore aggiudicatario.

La legge regionale sarda 9 dicembre 2011, n. 25 -- in attuazione della legge finaziaria 2007 -- ha autorizzato nell'anno 2012 e per ciascuno degli anni 2013 e 2014 la spesa di euro 57.500.000 finalizzata alla adozione di idonei programmi o interventi per favorire la continuità territoriale da e per la Sardegna.

La legge regionale sarda 13 giugno 2014, n. 11, ha ampliato la copertura degli oneri relativi alla continuità territoriale delle isole minori prevista dalla legge finanziaria regionale 2014 portandola da 8.000.000 euro a 16.000.000 euro.

Con riferimento ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia, il quadro normativo fa riferimento al regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, che la Commissione europea ha proposto di modificare il 30 gennaio 2013. Tale regolamento, nelle premesse della sua versione originaria, ai punti 4 e 5 sancisce, rispettivamente che: «(4) La politica europea dei trasporti consista nel garantire servizi di trasporto passeggeri sicuri, efficaci e di qualità grazie a una concorrenza regolamentata, che assicuri anche la trasparenza e l'efficienza dei servizi di trasporto pubblico di passeggeri, tenendo conto, in particolare, dei fattori sociali, ambientali e di sviluppo regionale, o nell'offrire condizioni tariffarie specifiche a talune categorie di viaggiatori, ad esempio i pensionati, e nell'eliminare le disparità fra imprese di trasporto provenienti da Stati membri diversi che possono alterare in modo sostanziale la concorrenza.

(5) Attualmente, molti servizi di trasporto terrestre di passeggeri che rappresentano una necessità sul piano dell'interesse economico generale non possono essere gestiti secondo una logica meramente commerciale. Occorre che le autorità competenti degli Stati membri abbiano la possibilità di intervenire per garantire la prestazione di tali servizi. Tra i meccanismi a disposizione delle autorità competenti per far sì che vengano forniti servizi di trasporto pubblico di passeggeri vi sono: l'attribuzione agli operatori del servizio pubblico di diritti di esclusiva, la concessione agli operatori del servizio pubblico di compensazioni finanziarie e la determinazione di regole generali, valide per tutti gli operatori, per l'esercizio dei trasporti pubblici.

Se gli Stati membri, a norma del presente regolamento, scelgono di escludere certe regole generali dall'ambito di applicazione del regolamento stesso, si dovrebbe applicare il regime generale per gli aiuti di Stato».

Rispetto alla continuità territoriale ferroviaria, garantita via mare, nei servizi di trasporto intermodale di cabotaggio tra le regioni insulari e quelli continentali, al fine di promuovere l'interconnessione con la rete primaria nazionale e centrale della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T) e il collegamento via mare tra i terminali ferroviari inclusi nel Sistema nazionale integrato dei trasporti (SNIT) o in altre rotte marittime di cabotaggio individuate con le modalità previste dall'articolo 37 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, della legge 24 marzo 2012, n. 27, occorre tener presente la necessità di assicurare un servizio di trasporto via mare dei passeggeri, con o senza veicoli al seguito, delle merci, caricate su veicoli commerciali, container o carri ferroviari, efficace, efficiente, sicuro, sostenibile ed economicamente accessibile al fine di ridurre lo svantaggio strutturale dovuto all'insularità delle regioni insulari e delle isole minori italiane e di favorire condizioni essenziali per conseguire una crescita sostenibile, una migliore qualità della vita e la coesione economica, sociale e territoriale. In questo senso, è necessario prevedere che il sistema tariffario dei servizi, certo e trasparente, sia definito tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'equilibrio economico delle imprese interessate, l'efficienza e la produttività delle gestioni, la qualità del servizio e il contenimento dei costi.

Per quanto attiene il traffico passeggeri via mare, nell'ottica di tutelare la continuità territoriale, va tenuto conto quanto previsto dal regolamento (CE) n. 1177/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativo ai diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne e che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004. In effetti, il regolamento in questione introduce un regime di assistenza e di compensazione economica per i casi di cancellazione del viaggio e di lunghi ritardi (articolo 16 e seguenti), che tende a dilatarsi a tutte le ipotesi di regolamentazione del trasporto di persone. Sarà, ovviamente, da verificare se ed in quale misura la prospettiva di dover fronteggiare le conseguenze economiche di ritardi e cancellazioni non indurrà le compagnie marittime ad una maggiore prudenza nella programmazione della sequenza di arrivi e partenze durante la stagione estiva, fino a questo momento caratterizzata dalla contrazione al minimo della sosta nei porti, per massimizzare il numero delle traversate e, quindi, i profitti. Ciò, paradossalmente, potrebbe anche riflettersi sui livelli tariffari in maniera negativa per gli utenti. Tuttavia, la problematica può trovare soluzione sulla base dell'articolo 16 del citato regolamento (CE) n. 1008 del 2008, che è una delle poche norme dell'Unione europea che faccia riferimento specifico alla condizione delle isole. Anzi le sole deroghe possibili al superamento della riserva di cabotaggio e al libero mercato sono collegate alla condizione di isola, rispetto alla quale possono essere imposti oneri di servizio sia pure con caratteristiche un pò diverse, e senza esclusività, rispetto a quelle previste in tema di trasporto aereo dall'articolo 16 del citato regolamento (CE) n. 1008 del 2008.

Il presente disegno di legge, dunque, intende porsi come quadro normativo all'interno del quale la continuità territoriale sia garantita e normata non solo per le due più grandi isole italiane e solo per via aerea, ma anche per ogni altro territorio isolano e, attraverso l'istituzione di regole e facilitazioni, anche attraverso i trasporti marittimi e ferroviari. Le regioni interessate, oltre alla Sicilia e alla Sardegna, sono le regioni sui cui territori insistono ulteriori isole minori e vale a dire Toscana, Lazio, Campania, Puglia.

È necessario, quindi, creare un servizio qualitativamente confrontabile con la media nazionale per il trasporto merci e passeggeri e con tariffe sostenibili per i cittadini residenti in tutte le zone isolane, tale da ottenere condizioni paritarie alle altre regioni del nostro Paese. Inoltre, occorre tener conto del fatto che l'Unione europea ha riconosciuto l'insularità come causa che condiziona negativamente lo sviluppo economico-sociale all’articolo 174 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (ex articolo 158 del trattato che istituisce la Comunità europea), che prevede politiche attive al punto di ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e di colmare il ritardo delle regioni meno favorite o insulari.