• Testo MOZIONE

link alla fonte scarica il documento in PDF

Atto a cui si riferisce:
S.1/00482 premesso che: la sottrazione internazionale dei minori è un fenomeno crescente, per diverse concause che lo alimentano, a partire dall'aumento consistente di matrimoni o di convivenze...



Atto Senato

Mozione 1-00482 presentata da DONELLA MATTESINI
martedì 3 novembre 2015, seduta n.534

MATTESINI, ALBANO, CARDINALI, COLLINA, Elena FERRARA, FILIPPIN, PADUA, SILVESTRO, VALDINOSI, MATURANI, ROMANO, CONTE, SCILIPOTI ISGRO', AMATI, ANGIONI, BERTUZZI, BORIOLI, CUOMO, FABBRI, FASIOLO, GIACOBBE, GINETTI, IDEM, LO GIUDICE, MARGIOTTA, MOLINARI, ORRU', PAGLIARI, PEZZOPANE, SOLLO, VATTUONE, ZANONI - Il Senato,

premesso che:

la sottrazione internazionale dei minori è un fenomeno crescente, per diverse concause che lo alimentano, a partire dall'aumento consistente di matrimoni o di convivenze binazionali, prodotte dall'incremento dei flussi migratori. Tali unioni sono spesso caratterizzate da un'elevata conflittualità legata alle differenze socio-culturali e religiose, che inducono, nei casi più estremi, alla sottrazione del figlio da parte di uno dei due genitori allo scopo di trasferirlo nel proprio Paese di origine;

la "sottrazione internazionale di minore" si verifica nel caso in cui un minore viene illecitamente trasferito all'estero o illecitamente trattenuto all'estero (mancato rientro);

tra i principi fondamentali dei diritti dell'infanzia, ampiamente tutelati da normative nazionali che internazionali, emerge quello del "superiore interesse" del minore: in ogni legge, provvedimento, iniziativa pubblica o privata ed in ogni situazione problematica, l'interesse del minore deve essere prioritario (art. 3 della Convenzione ONU; preambolo della convenzione de L'Aja del 25 ottobre 1980). Fondamentale è anche il diritto ad avere rapporti affettivi stabili e duraturi con entrambe le figure genitoriali, anche dopo la separazione od il divorzio (art. 9.3. della Convenzione ONU; art. 24 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea);

la sottrazione internazionale dei minori viene comunemente definita: a) "attiva" quando il minore viene illecitamente condotto dall'Italia all'estero o non è ricondotto in Italia, quale Paese di residenza abituale, a seguito di un soggiorno all'estero; b) "passiva" quando viene trasferito illegittimamente in Italia, provenendo da un diverso Paese;

le modalità della sottrazione sono: a) ad opera di un genitore, in assenza di dispositivo-giuridico, immediatamente prima cioè della separazione o dell'interruzione della convivenza. Questo comportamento è caratteristico di chi ambisce a diventare genitore affidatario ed è espressione di un progetto altamente premeditato. Si tratta spesso di sottrazione attuata con l'inganno, che non si configura immediatamente come tale; tipica è la motivazione di partire con i figli per un periodo di vacanze nel proprio Paese d'origine, per poi non fare più ritorno, e nella gran parte di casi il tentativo è quello di inibire immediatamente le frequentazioni tra i figli sottratti ed il genitore che vive in Italia; b) ad opera del genitore affidatario, dopo la separazione o l'interruzione di convivenza; tale situazione si concretizza solitamente in un periodo compreso fra le poche settimane ed i 6 mesi dal provvedimento del giudice con il quale si dispone l'affido, e le motivazioni che spingono a sottrarre i figli per condurli all'estero possono essere di carattere emotivo-relazionale o pratico-economico; c) ad opera di un genitore non affidatario che vuole riacquistare l'esercizio della responsabilità genitoriale sine titulo;

la mancanza di un'adeguata normativa, la scarsa incisività della nostra diplomazia, una tempistica dilatata ed assolutamente inadeguata, la blanda efficacia delle convenzioni internazionali determinano una difficoltà di soluzione dei casi di sottrazione internazionale dei minori sulla quale occorre riflettere per disporre interventi più efficaci;

tra gli accordi internazionali che concernono la sottrazione di minori vi è la Convenzione ONU sui diritti dell'infanzia, approvata a New York il 20 novembre 1989 ed introdotta nell'ordinamento italiano con la legge n. 176 del 1991. Tale convenzione è stata ratificata da 194 Stati e chiede loro di adeguare la propria normativa al fine di rispondere ai principi della Convenzione. La Convenzione ed i suoi 3 protocolli opzionali sono lo strumento internazionale più completo in materia di promozione e di tutela dei diritti dell'infanzia. Tra questi va segnalato il principio del superiore interesse del bambino (art. 3); il diritto a preservare la propria identità, ivi compresa la nazionalità, il nome e le sue relazioni familiari (art. 8); ad intrattenere rapporti personali e diretti con entrambi i genitori (art. 9 e 10); ad essere tutelato contro gli illegittimi trasferimenti all'estero (art. 11). La Convenzione non ha portata immediatamente precettiva (self-executive) e, pertanto, non può essere fonte di alcun ricorso nel Paese convenuto. È infatti un documento che sancisce l'accordo tra diverse nazioni ed ovviamente non prevede sanzioni per i singoli cittadini sottraenti; altresì non previste sanzioni, richiami, ammonizioni o radiazioni per i Paesi convenuti che la applicano limitatamente o non la applicano affatto;

vi è inoltre la Convenzione de L'Aja del 1980, sugli "aspetti civili della sottrazione internazionale dei minori", introdotta nell'ordinamento italiano con la legge n. 64 del 1994 e ratificata da 93 Paesi. Si pone l'obiettivo primario di consentire il ritorno del minore nello Stato di residenza abituale (art. 8); altro fondamentale obiettivo della convenzione è la regolamentazione del diritto di visita del genitore non affidatario. Ad oggi la Convenzione è l'unico strumento giuridico internazionale cogente cui è possibile ricorrere per i casi di sottrazione o per la regolamentazione del diritto di visita con Paesi non appartenenti all'Unione europea. Occorre tuttavia evidenziare che le procedure previste non trovano applicazione identica ed uniforme in tutti gli Stati, dipendendo l'attuazione, in concreto, dalle singole normative interne di recepimento;

tale strumento convenzionale risulta infatti debole per 3 principali motivi: a) tempi insostenibili dell'iter giudiziario (mediamente 3 gradi di giudizio ai fini della definitività della sentenza); b) frequenti interpretazioni strumentali dell'art. 13 da parte degli organi di giustizia del Paese verso il quale il minore è sottratto. L'art. 13 prevede difatti le eccezioni al rimpatrio del minore sottratto: 1) qualora la persona, l'istituzione o l'ente che si oppone al ritorno esercitava a pieno titolo il diritto di affidamento, ovvero aveva acconsentito, anche successivamente al ritorno del minore; 2) qualora il minore di adeguata età e maturità manifesti il rifiuto di tornare; 3) qualora il rimpatrio esponga il minore a situazioni intollerabili o pericolose. Non è previsto alcun obbligo di dettagliare e dimostrare le presunte "situazioni intollerabili o pericolose", pertanto quest'ultima eccezione risulta essere di gran lunga la più utilizzata; c) manca inoltre la ratifica di quasi tutti i Paesi di religione islamica e dei Paesi dell'Estremo oriente;

vi è anche la Convenzione europea sul riconoscimento e l'esecuzione di decisioni in materia di affidamento dei minori, meglio nota come Convenzione del Lussemburgo del 1980, ratificata con legge n. 64 del 1994, sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento dei minori e sul ristabilimento dell'affidamento. La Convenzione è infatti fondata sul presupposto dell'esistenza di un provvedimento di affidamento del minore nello Stato in cui egli risiede al momento della sottrazione. È stata ratificata da 34 Stati aderenti al Consiglio d'Europa, ma risulta alquanto debole e lascia ampio margine di discrezionalità al giudice dello Stato convenuto. Proprio in ragione della sua inefficacia la convenzione di Lussemburgo viene raramente invocata nei procedimenti;

ancora, la Convenzione di Bruxelles II (regolamento (CE) n. 1347/2000), entrata in vigore nel 2001, rappresenta un tentativo di regolamentare la materia in ambito comunitario; tale strumento è stato sostituito a partire dal 2005 dalla Bruxelles II e II bis;

infine, vi è il regolamento (CE) n. 2201 del Consiglio dell'Unione europea del 27 novembre 2003 (cosiddetto Bruxelles II) relativo alla competenza, al riconoscimento ed all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale ed in materia di responsabilità genitoriale. Il regolamento, attualmente in vigore dal 2004, ha subito un aggiornamento nel 2005 per quello che concerne il riconoscimento delle sentenze tra la Santa sede e la Spagna, Italia e Malta. In materia di sottrazione dei minori, il regolamento integra la Convenzione de L'Aja e stabilisce tra l'altro: a) la competenza del giudice del Paese ove il minore risiedeva prima della sottrazione; b) l'esecutività delle decisioni emesse dal giudice competente provviste del cosiddetto certificato standard (titolo esecutivo europeo). Il regolamento rappresenta quindi uno strumento incisivo per la regolamentazione delle vicende riguardanti la sottrazione illecita di minore, nonostante, come tutti gli atti comunitari, sia direttamente applicabile solo tra i Paesi europei firmatari. Lo scopo è quello di uniformare la legislazione europea ed evitare il più possibile casi di contrasto giurisprudenziale che, alimentando le dispute tra genitori, altro non fanno che minacciare il sereno viluppo della psicologia del bambino;

considerato che:

in Italia le competenze istituzionali sono assegnate: 1) al Ministero della giustizia, che interviene mediante l'autorità centrale istituita presso il Dipartimento per la giustizia minorile, nei casi di sottrazione (attiva e passiva) che coinvolgono sia italiani minori che stranieri, avvenuti tra l'Italia e quei Paesi nei quali è in vigore la convenzione de L'Aja. Il Dipartimento per la giustizia minorile è autorità centrale anche per l'attuazione del regolamento (CE) n. 2201/2003 (Bruxelles II); 2) alla Direzione generale degli italiani all'estero del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale: è competente per casi che non hanno avuto esecuzione a mezzo della Convenzione de L'Aja e per i casi che coinvolgano Stati non aderenti alla Convenzione di Bruxelles. Il Ministero, nei soli casi di sottrazione "attiva" di un minore italiano, può fornire assistenza consolare all'estero al genitore ed al minore italiani e, ove opportuno, sostenere le procedure avviate dai legali. 3) alle ambasciate italiane nel mondo: il console generale ha funzione di giudice tutelare per i minori italiani residenti nel suo territorio di competenza (ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n. 200 del 1967);

nella maggioranza dei Paesi occidentali la sottrazione di minori viene considerata un reato di grave allarme sociale e la relativa fattispecie si fonda sulla violenza fisica o psichica, anche in termini di coartazione, subita dal minore. In Italia la relativa fattispecie (art. 574-bis del codice penale) non sembra ancora garantire sufficiente tutela. Anzitutto, come può evincersi dalla collocazione sistematica della norma (all'interno della sezione codicistica inerente ai delitti contro la famiglia, non certo contro la personalità o libertà individuale o, comunque, contro la persona): il bene giuridico protetto in questo caso non è la libertà del minore ma la potestà (oggi responsabilità) dell'altro genitore, al punto che il consenso dell'interessato non ha funzione discriminante ma meramente attenuante (ai sensi del comma 2, ovviamente in presenza di minore ultraquattordicenne). In secondo luogo, la previsione in 4 anni del massimo edittale di pena determina l'inapplicabilità dei principali e più efficaci mezzi di ricerca della prova: intercettazioni telefoniche e ambientali in primo luogo, nonché di misure cautelari custodiali,

impegna il Governo:

1) a sostenere ogni iniziativa utile ad innalzare il massimo edittale di pena previsto all'art. 574-bis del codice penale ovvero a prevedere l'ammissibilità, per procedimenti inerenti a tale reato, di misure restrittive della libertà personale e della misura preventiva della custodia cautelare;

2) a promuovere la costituzione di un fondo dedicato al gratuito patrocinio per le vittime di sottrazione, tenuto conto che le spese per procedure giudiziarie all'estero sono insostenibili per tutti i cittadini che non appartengono ad una fascia di reddito privilegiata;

3) a definire nuovi trattati bilaterali promossi dal Ministero degli affari esteri con gli Stati aderenti e non aderenti alla Convenzione de L'Aja, perché la snellezza degli accordi tra due soli Paesi contraenti comporta un criterio di reciprocità a tutto vantaggio della rapida soluzione dei singoli casi e nell'interesse primario del minore;

4) ad agire in ambito europeo ed internazionale affinché siano previste sanzioni verso i Paesi inadempienti agli obblighi derivanti dalle convenzioni e siano studiate e messe in atto misure diplomatiche e politiche adeguate al fine di indurre tali Stati ad un atteggiamento più collaborativo nell'esclusivo interesse dei bambini coinvolti;

5) ad elaborare e a diramare a tutte le ambasciate italiane nel mondo un protocollo di intesa sulle iniziative da intraprendere nel caso di sottrazione di un minore italiano. Di estrema importanza, in tale ambito, dovrà essere l'accompagnamento del genitore che tenta di esercitare il diritto di visita;

6) ad intensificare il controllo alle frontiere, affinché non vengano sottratti minori, nonostante divieti giudiziari di espatrio, attraverso frontiere ed aeroporti italiani;

7) a promuovere l'istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei ministri di un Comitato interministeriale, diretto da un commissario straordinario, per la sottrazione internazionale dei minori, nominato ai sensi dell'art. 11 della legge n. 400 del 1998, che riunisca tutte le competenze di autorità centrale dello Stato, così come definita dalla Convenzione de L'Aja.

(1-00482)