Onorevoli Senatori. -- Nel principio di sussidiarietà si colloca oggi una delle cifre del vero riformismo. Formule moderne come quella della Big Society o della New Governance sono costruite sul principio di sussidiarietà.

Ma anche la nostra tradizione più autentica ed efficace si è sviluppata sulle coordinate del principio di sussidiarietà: dai distretti industriali alle banche, dalle opere sociali a quelle culturali. Eppure, paradossalmente, proprio in un Paese la cui storia è intrisa di sussidiarietà si sono avuti decenni di legislazione non sussidiaria: nella famiglia, nella scuola, nel sociale; solo negli ultimi anni il principio di sussidiarietà è stato riscoperto. Resta però ancora molto da fare per valorizzare questo principio in tutta la sua potenzialità riformatrice. Il presente disegno di legge intende allora proporre una nuova prospettiva in questa direzione: non per sostituire lo Stato nei suoi compiti essenziali, ma per sgravarlo da quelle funzioni che possono essere efficacemente svolte da soggetti della società civile e permettere agli apparati statali di concentrarsi su una nuova e più efficace azione pubblica.

Uno dei problemi che soffoca il nostro Paese è, infatti, l'eccesso di burocrazia, che ci colloca negli ultimi posti nelle graduatorie internazionali sulla libertà economica.

I tentativi di cambiare sono stati generosi, portati avanti con intensità e diverse cifre di successo; soprattutto negli ultimi due anni si è fatto molto. Il sistema, tuttavia, non è stato ancora capace di quel salto che i tempi, le imprese e cittadini richiedono. Il sistema italiano è infatti complicato non solo da un'atavica e quasi irremovibile resistenza degli apparati e da un'intricata frammentazione delle competenze (Stato, regioni ed enti locali), cui solo recentemente si stanno prospettando misure correttive efficaci, anche a livello costituzionale (nel recente disegno di legge di revisione della riforma del titolo V della Costituzione).

Sebbene quindi siano state anche avviate buone pratiche e siano stati fatti tentativi generosi, spesso i processi e i metodi adottati non sono stati risolutivi; le norme dirette a semplificare si sono infatti spesso strutturate esse stesse come «lenzuola» normative che a loro volta hanno prodotto decreti legislativi torrenziali e dunque ulteriori alluvioni di normative. I risultati sono stati poco soddisfacenti: come i tentacoli dei mostri mitologici, per ogni legge delegificata rinasceva un regolamento, per ogni norma di semplificazione rinascevano una o più norme di complicazione. In sintesi, oggi, per effetto del peso della burocrazia, l'Italia è esclusa dalla classifica dei Paesi dove è più conveniente investire. Le classifiche Doing Business continuano a collocarci alla fine delle graduatorie, nonostante qualche recente progresso.

Occorre riflettere sul fatto che spesso ad affossare il sistema è anche e soprattutto una radice ideologica: l'idea base dell'antropologia negativa, stigmatizzata nella formula hobbesiana homo homini lupus, tradotta poi -- siccome in base a quella formula dei singoli e delle loro associazioni non ci può fidare -- nell'assioma per cui «pubblico» è uguale a «morale» e «privato» è uguale a «immorale». Se l'uomo è lupo per l'altro uomo, ci vogliono fiumi di regole per ingabbiarlo, e tutto si risolve in quel paradosso per cui le regole non bastano mai. Così molti italiani si ritrovano nell'esperienza di attendere oltre un anno per ottenere una concessione edilizia, per poi venire a scoprire che nel nostro Paese esisteva un milione di «case fantasma», fatte emergere dalla mappatura aerea effettuata della Agenzia del territorio, confrontando poi i dati catastali. In altre parole: una pesantissima rete di regole e procedure; poi controlli effettivi quasi inesistenti, al punto che le case abusive hanno raggiunto quella dimensione (e una casa non nasce dalla sera alla mattina come un fungo).

Non si tratta di negare l'essenziale ruolo dello Stato o del potere pubblico, ma di riconcepirlo in modo che possa essere veramente efficace nel suo ruolo di garanzia. È stato A. De Tocqueville, in La democrazia in America, a scolpire profeticamente la più efficace sintesi del processo che oggi ci troviamo, nonostante tutto, a subire. Considerata la gravità del problema, in termini della necessità di restituire competitività al nostro sistema, considerata inoltre la resistenza che da decenni si è formata su questo aspetto e le barriere talebane che tante amministrazioni pongono sul punto, occorre ipotizzare strade nuove, costruite sul principio di sussidiarietà, cioè su un'antropologia positiva.

Da questo punto di vista occorre rivalutare in chiave di sussidiarietà anche il ruolo delle professioni.

Si tratta peraltro di potenziare e valorizzare una direzione che nel nostro ordinamento in tempi recenti è già maturata, ma solo parzialmente. L'eccesso di burocrazia si combatte, infatti, anche restituendo alla società civile funzioni oggi svolte dagli apparati pubblici.

Per esempio, i notai dal 2003 svolgono quelle funzioni di omologazione degli atti costitutivi delle società che prima erano esercitate dai tribunali: l'esito è che si sono ridotti in maniera significativa sia il carico di lavoro dei tribunali stessi (è rilevante: si pensi all'enorme problema italiano dei tempi della giustizia civile, che costituisce uno dei principali motivi che disincentiva le imprese a investire nel nostro Paese), sia i tempi necessari alle società per poter esercitare la propria attività d'impresa. Nel 2010 è stato altresì affidato ai notai un ruolo di supporto all'Agenzia del territorio nel monitoraggio e accertamento della reale consistenza catastale degli immobili, coinvolgendo così questi professionisti nella lotta all'abusivismo edilizio e quindi nel processo di efficientamento di un sistema dove, nonostante l'eccesso di burocrazia, si erano sviluppate 2 milioni di particelle non accatastate (circa un milione di casa fantasma, come prima ricordato).

Valorizzando questa prospettiva si possono conseguire nuovi importanti risultati. Molto si può ancora fare, assumendo come modello quanto avviene in altri Paesi. È lo scopo di questo disegno di legge!

Le linee guida di sviluppo possono essere sintetizzate nella prospettiva di sottrarre alcune funzioni ai due grandi sistemi, quella della giurisdizione e quello della amministrazione, che nel tempo sono stati oberati di funzioni, spesso eccedenti il loro specifico ruolo, fino al punto di non essere più in grado di svolgere in tempi rapidi tali funzioni.

Il presente disegno di legge ne suggerisce quindi una revisione sulla base del principio di sussidiarietà, che viene declinato secondo altri due corollari: quello della innovazione/semplificazione e quello della ablazione (suggerito in dottrina da Gian Paolo Prandstraller).

Sussidiarietà: per rinnovare il sistema occorre delegare quelle funzioni che presentano un carattere tale da poter comunque essere svolte dai soggetti che abbiano caratteristiche di terzietà.

Ablazione: oggi i nostri apparati svolgono funzioni che di per sé non attengono alla amministrazione o alla giurisdizione, perché non hanno un carattere decisionale, ma soltanto certificativo, accertativo, o di mero controllo della sussistenza di requisiti.

Le implicazioni concrete di questa prospettiva riformista si colgono illustrando i titoli in cui si articola il presente disegno di legge.

Il titolo I è dedicato alle semplificazioni in materia di impresa che si possono ottenere valorizzando, in sussidiarietà, la professionalità dei consulenti del lavoro. Più precisamente, in relazione all'estensione delle responsabilità delle imprese operata dal decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica), i modelli di organizzazione, gestione e controllo idonei a esimere l'ente dalla responsabilità possono risultare di difficile attuazione per le piccole imprese. L'intervento sussidiario dei consulenti del lavoro o di avvocati e commercialisti può permettere di superare il problema. Nello stesso senso, l'intervento di un soggetto terzo e qualificato come il consulente del lavoro può risolvere i complessi problemi che si verificano in relazione alla asseverazione delle regolarità contributive nell'ambito dei contratti di appalto. La disciplina che si propone semplifica il sistema ed eleva il livello delle garanzie. Infine, i consulenti del lavoro possono utilmente intervenire a garantire il ruolo di tutor aziendale obbligatorio per determinati contratti formativi, come ad esempio l'apprendistato: si tratta infatti di professionisti già qualificati professionalmente, anche attraverso corsi specifici del proprio albo, che possono svolgere adeguatamente tale ruolo senza distrarre altro personale dell'impresa, semplificando la gestione dei vari contratti formativi, risparmiando controlli alla pubblica amministrazione.

Un'altra importante innovazione, poi, è rappresentata dalla valorizzazione dell'istituto della certificazione tributaria, un istituto introdotto una decina di anni fa, ma sostanzialmente fallito sia perché a fronte di complessi obblighi i vantaggi per il contribuente «certificato» erano molto ridotti, sia perché applicabile solo a una limitata cerchia di soggetti.

In tempi recenti, peraltro, la legislazione ha introdotto agevolazioni per chi accetta di farsi tenere la contabilità direttamente dalla amministrazione finanziaria (ed è anche arrivato a imporre agli enti territoriali l'obbligo di farsi gestire i cedolini paga dal Ministero dell’economia e delle finanze. Anziché agevolare lo «Stato contabile» appare invece opportuno che soggetti terzi possano fungere da reali certificatori e da reali drivers verso la compliance tributaria.

Si interviene quindi sulla normativa relativa alle certificazioni tributarie ampliandone i possibili fruitori a tutti i contribuenti ricadenti negli studi di settore, si elimina la limitazione ai soli casi in cui in cui il certificatore abbia tenuto la contabilità del soggetto certificato, si aumenta il numero delle poste certificabili, estendendola ai costi e ricavi direttamente connessi alla attività oggetto del contribuente e a categorie «definite» di spese generali. Inoltre, per compensare il costo della certificazione si stabilisce, per chi si certifica, il beneficio della sospensione della riscossione in pendenza di giudizio (senza ovviamente precludere la riscossione in caso di sentenza divenuta definitiva). Si prevede anche una limitazione dei casi in cui l'amministrazione finanziaria possa esercitare l'attività di verifica sulle poste certificate (limitandola alle verifiche di fatto sulle prestazione effettuate). Com'è nella logica della sussidiarietà vengono poi incrementate le sanzioni per le certificazioni non veritiere disponendo la responsabilità solidale del certificatore.

Va peraltro ricordato che la valorizzazione sussidiaria dei dottori commercialisti è una tendenza in atto nell'ordinamento, che ha loro riconosciuto la funzione di attestare i piani finalizzati alla soluzione della crisi d'impresa. Nel decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134 (cosiddetto «decreto sviluppo»), il legislatore ha quindi individuato nel professionista la funzione di «garante della serietà» al servizio della collettività rappresentata dai creditori e dagli organi giudiziari deputati alla verifica della legittimità delle operazioni di risanamento e soluzione della crisi d'impresa.

Nello specifico il professionista è chiamato ad attestare la veridicità dei dati aziendali e la fattibilità del piano di risanamento (ex articolo 67 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, cosiddetta legge fallimentare (LF) e successive modificazioni), dei piani di concordato preventivo (ex articolo 160 e 161 LF), la veridicità e attuabilità dei piani degli accordi di ristrutturazione dei debiti (ex articolo 182-bis LF). Con le modifiche introdotte dalle nuove norme le attestazioni si estendono anche alle integrazioni dei piani di concordato che possono rendersi necessarie nel corso della procedura. Inoltre nei casi in cui l'impresa in concordato continua l'attività direttamente o per tramite di società cessionarie o di nuova costituzione, le previsioni economiche e finanziarie che giustificano la continuità dovranno essere verificate e «attestate» con criteri di economicità. Analogamente per il ricorso a finanziamenti o per eseguire pagamenti in via eccezionale di creditori concorsuali. Si evince quindi che in questo caso il legislatore ha individuato nel professionista attestatore un privato garante che sostituisce il controllo giudiziario del pubblico ufficiale.

Per questo motivo si ritiene quindi opportuno proporre anche che, nell'ambito della riforma della revisione legale (decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39), la tenuta del nuovo registro dei revisori legali, anziché passare alla competenza del Ministero dell'economia e delle finanze, rimanga al Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili che ha sempre gestito il vecchio registro con ottimi risultati sia in termini di economicità -- senza gravare il pubblico di costi -- sia di efficienza.

Il titolo II è dedicato alla deflazione, per ablazione, del carico giudiziario attraverso la sussidiarietà. È noto come uno degli aspetti maggiormente critici del nostro sistema sia quello della eccessiva durata dei processi: in particolare, i tempi lunghi della giustizia civile italiana (l'Italia è al 156º posto su 181 Paesi analizzati dalla World Bank; la Germania è al 9º posto) deprimono la nostra competitività.

Il problema è quindi enorme. Il disegno di legge espone alcune misure legislative che, in coerenza col fine di scaricare l'autorità giudiziaria di compiti inessenziali alla giurisdizione, sono in grado di assicurare immediatamente all'ordinamento giudiziario un efficiente outsourcing delle corrispondenti attività attraverso l'esercizio della funzione del notaio o dell'avvocato, nella logica di assicurare la presenza di un soggetto che assicuri comunque la debita terzietà. Si tratta di misure di prudente deflazione del carico di attività non necessariamente riservate al giudice o alla amministrazione giudiziaria.

Si tratta di interventi ispirati a uno logica consensualistica, di esternalizzazione dei costi ed internalizzazione dei corrispondenti risparmi da parte dell'ordinamento giudiziario, di conferimento di opportunità ai privati pur sempre sotto la vigilanza dall'autorità giudiziaria e di rigoroso mantenimento in capo a questa di tutte le funzioni costituzionalmente indeclinabili.

Non si tratta di una prospettiva inventata completamente ex novo: ad esempio, in materia di raccolta dei mezzi di prova il codice di procedura civile conosce da sempre la derogabilità del principio della cosiddetta «immediatezza»: per il consulente tecnico, per il giudice delegato fuori della circoscrizione del tribunale della causa, per la testimonianza scritta esiste già una gamma di casi di sottrazione della formazione della prova alla presenza diretta del giudice.

Pertanto, si propone adesso di consentire che al notaio o all'avvocato sia rimessa, su accordo delle parti (particolarmente curando il profilo di autoresponsabilità nella sopportazione dei costi connessi alla scelta delle parti e in ogni modo garantendo la terzietà del professionista anche sotto questo profilo specifico), la raccolta dei mezzi di prova, della testimonianza scritta e della testimonianza o dell'ispezione preventive.

Si ipotizza di consentire che la prova testimoniale possa essere raccolta da un avvocato terzo o da un notaio con registrazione fono o video, e trascrizione integrale del verbale.

Un'importante possibilità di deflazione del lavoro dell'amministrazione giudiziaria, funzionale alla riduzione dei tempi dei processi, è poi quella di consentire agli avvocati di notificare gli atti di intimazione a testimoniare, nonché degli atti di pignoramento presso terzi e dell'atto di pignoramento immobiliare. Nella stessa prospettiva può essere delegata agli avvocati la possibilità di certificare:

a) la conformità degli originali alle copie;

b) la conformità di un atto digitalizzato rispetto al suo originale cartaceo e viceversa;

c) dei provvedimenti giurisdizionali non immediatamente esecutivi;

d) di certificare con valore di atto pubblico fatti affermati dalle parti relativamente a tutti gli elementi normalmente consentiti per l'autocertificazione, tutto nell'ambito del mandato.

Sempre nella logica di soft law e di velocizzazione dei procedimenti appare poi opportuno consentire agli avvocati la possibilità di emettere decreti ingiuntivi (rimane, peraltro, la competenza del giudice per le opposizioni ai decreti ingiuntivi), nonché di eseguire accessi per reperire beni utilmente pignorabili, di effettuare l'attività di raccolta e verifica delle dichiarazione dei terzi pignorati, di predisporre il provvedimento di assegnazione.

Si semplifica poi la procedura del rilascio delle copie in forma esecutiva, disponendo che nel caso di richiesta delle ulteriori copie in forma esecutiva (dopo il rilascio della prima) di atti notarili, la richiesta venga rivolta al presidente del consiglio notarile distrettuale competente, anziché al presidente del tribunale.

Si propone, infine, che il giudice possa consentire che venga predisposta dagli avvocati, in contraddittorio con il consulente tecnico d’ufficio (CTU), nominato nel procedimento, la liquidazione del compenso del CTU stesso dal momento che questa è un'attività che richiede tempo e ultimamente procura contenzioso per le impugnazioni dei consulenti tecnici.

A garanzia del corretto funzionamento di queste innovazioni si prevede, peraltro, uno stretto controllo da parte degli ordini professionali: gli avvocati che intendono svolgere tali funzioni devono essere iscritti in un apposito registro istituito presso l'ordine professionale di appartenenza, che vi ammetterà coloro che possiedono comprovati ed adeguati requisiti di anzianità, competenza e professionalità e che dimostrano di avere seguito specifici percorsi formativi.

Un'altra importante possibilità di deflazione del carico di lavoro della autorità giudiziaria consiste nel devolvere al notaio il compito di valutare l'esistenza delle condizioni previste dalla legge per il compimento di atti da parte degli incapaci, semplificando l'attuale sistema autorizzatorio, deflazionando nello stesso tempo il carico giudiziario e facendo comunque salva per le parti la possibilità di rivolgersi all'autorità giudiziaria. La valutazione della sussistenza delle condizioni per la stipula degli atti dei minori, degli incapaci ed in materia di beni ereditari viene eseguita dal notaio in sede di incarico per il ricevimento dell'atto, senza l'aggravio di ulteriori formalità, con la conseguenza che l’atto viene stipulato solo se egli ritiene che sussistano i necessari presupposti. In caso contrario, come nell'ipotesi che siano state manifestate opposizioni, il notaio deve rimettere le parti dinanzi all'autorità giudiziaria, che si pronuncerà secondo il sistema vigente. Le cautele inserite nel testo sono tali da garantire il pieno rispetto dei diritti di tutte le parti interessate all'atto da stipulare. La proposta non comporta oneri aggiuntivi per le parti le quali restano sempre libere di adire l'autorità giudiziaria per l'autorizzazione dell'atto piuttosto che demandare la valutazione dei suoi presupposti al notaio.

È utile evidenziare che queste che per l'Italia sarebbero innovazioni, per altri paesi sono soluzioni vigenti. Ad esempio, in Francia, per atto notarile ciascun soggetto può indicare la persona e le modalità di gestione dei propri beni e delle proprie attività in caso di incapacità sopravvenuta. In Germania mediante tale procura si possono prevedere le modalità della propria protezione oltre alla designazione del mandatario per la sopravvenuta incapacità e il mandato acquista efficacia con un certificato medico comprovante l'erosione della capacità del mandante senza alcun intervento da parte del giudice. Nel caso in cui mediante la procura si diano disposizioni anche riguardo a proprietà immobiliari e terreni, le vigenti disposizioni di legge tedesche dispongono la forma dell'atto notarile. In Spagna, con atto notarile è possibile indicare e dichiarare le proprie volontà in merito alla gestione del proprio patrimonio insieme alla designazione della persona del tutore. In Austria è stata introdotta la «procura previdenziale» che consente, con atto notarile, di regolare autonomamente e stabilire chi, in caso di sopravvenuta incapacità, si prenderà cura dei suoi affari, senza venire, per così dire, abbandonato all’anonima volontà giudiziaria.

Altro ambito in cui agisce il presente disegno di legge è quello relativo all'apostille. Il sistema attuale, previsto a seguito dell'adozione della Convenzione dell'Aja riguardante l'abolizione della legalizzazione di atti pubblici stranieri del 5 ottobre 1961, ratificata dall'Italia con legge 20 dicembre 1966 n. 1253, dispone che ogni Stato contraente individui l'autorità competente a rilasciare l'apostille (articolo 6 della Convenzione). Compito delle autorità designate è anche quello di tenere un registro o uno schedario per annotare le apostille rilasciate, con l'indicazione del numero d'ordine e la data, il nome del firmatario dell'atto pubblico e la sua legale qualità o, per gli atti non firmati, l'indicazione dell'autorità che ha apposto il sigillo o il timbro. L'autorità competente ha così il compito di verificare, su richiesta di «qualsiasi interessato», «se le iscrizioni segnate sull'apostilla corrispondono a quelle del registro o dello schedario». Funzione dell'apostille è di attestare l'autenticità della firma, della qualità legale del firmatario dell'atto e l'identità del sigillo o del timbro che ha apposto l'atto. L'Italia ha designato per gli atti giudiziari, dello stato civile e notarile i procuratori della Repubblica presso i tribunali nella cui giurisdizione gli atti sono formati. Per gli altri atti amministrativi la competenza è affidata ai prefetti territorialmente competenti (per la Val d'Aosta il presidente della regione e per le province di Trento e di Bolzano il commissario di governo). Altri Stati hanno fatto scelte più sussidiarie: ad esempio, la Romania, per accelerare i tempi di apostille ha attribuito la competenza, per gli atti notarili, al Consiglio notarile. Nella stessa direzione si è mossa l'Estonia, che ha affidato la competenza su tutti gli atti ai notai sottraendola al Ministero della giustizia, così come la Svezia. In Italia, appare oggi opportuna una revisione delle scelte a suo tempo compiute, anche tenendo conto dei tempi lunghi che, in via generale, derivano dall'attribuzione di eccessivi carichi di lavoro agli organi giudiziari come la Procura della Repubblica. L'attribuzione della competenza ai Consigli notarili distrettuali, oltre a ridurre i tempi dell'apostille, determinerebbe una diminuzione del carico di lavoro sulle procure e sulle prefetture e consentirebbe anche un maggiore controllo sui notai.

In sintesi, con il complesso di innovazioni che, valorizzando il ruolo terzo del notaio o dell'avvocato, si introducono, si alleggerisce, senza nessuna de-giudiziarizzazione delle vicende processuali, l'attività del giudice, permettendogli di concentrarsi sulla sua funzione propria: dirimere questioni e decidere controversie.

Il titolo III è dedicato alle semplificazioni in materia di diritto civile che è possibile promuovere attraverso l'applicazione del principio di sussidiarietà. Si tratta di diverse innovazioni, che chiamano in causa il ruolo delle professioni.

La prima disciplina che qui si propone riguarda gli accordi prematrimoniali, ed è finalizzata a permettere ai futuri coniugi, prima di contrarre matrimonio, di disciplinare, attraverso accordi contenuti in apposita convenzione, i loro rapporti patrimoniali anche relativamente all'eventuale fase di separazione e di divorzio. Tali accordi oggi sono ritenuti da costante giurisprudenza nulli (a differenza di quanto avviene in altri paesi in cui tali accordi sono pacificamente ammessi e regolamentati). Invece è utile che la fase di negoziazione di tali rapporti non avvenga esclusivamente nel momento in cui il matrimonio è entrato già in crisi ed è particolarmente difficile il compimento di un accordo. Si prevede che tali convenzioni debbano essere stipulate, a pena di nullità, mediante «atto pubblico redatto da un notaio alla presenza di due testimoni». Parimenti la volontà di modificare o di sciogliere la convenzione deve essere espressamente e congiuntamente dichiarata con atto pubblico notarile alla presenza dei testimoni. L'atto pubblico notarile con la sua solennità conferisce particolare affidabilità e rilevanza alle manifestazioni di volontà di cui si tratta, garantendo non soltanto la provenienza delle dichiarazioni e l'identità di chi le sottoscrive, ma anche che esse sono state manifestate in piena ponderazione, libertà e consapevolezza, caratteristiche queste di cui è garante il notaio, che deve per legge indagare personalmente la volontà dei contraenti e controllare la conformità dell'atto alla legge. È utile precisare che tali accordi non menomano il principio dell'inderogabilità dei diritti e dei doveri scaturenti dal matrimonio contenuto nell'articolo 160 del codice civile, e possono specificare e determinare l'entità e le modalità concrete per la realizzazione di tali diritti e per l'adempimento dei relativi doveri, senza operare alcuna deroga ai predetti diritti e doveri, e senza incidere sullo status coniugale. Obiettivo della proposta qui contenuto è quindi quello di «rafforzare e rilanciare» l'istituto del matrimonio, e di favorire l'accesso allo stesso con la giusta meditazione e serietà.

La seconda proposta riguarda la materia dell'usucapione e introduce una disposizione destinata ad incentivare la crescita economica superando gli attuali ostacoli all'accertamento della proprietà edilizia e fondiaria in caso di acquisto per usucapione. Si tratta di ostacoli che sottraggono ricchezza immobiliare alla circolazione ed all'attività edilizia. Introduce quindi una nuova procedura di accertamento dell'avvenuta usucapione che si caratterizza, fondamentalmente, da un lato, per il ricorso alla stipulazione di un atto pubblico unilaterale di riconoscimento dell'usucapione, che costituisce titolo idoneo alla trascrizione ai sensi dell'articolo 2651 del codice civile, dinanzi ad un pubblico ufficiale qualificato qual è il notaio, e dall'altro, per il riconoscimento a chiunque vi abbia interesse della possibilità di proporre opposizione avverso detto atto unilaterale di riconoscimento, così provocando un accertamento giurisdizionale del relativo diritto nelle forme del processo a cognizione piena.

Varie sono le motivazioni che inducono a ritenere opportuna l'introduzione di una procedura di questo tipo. In particolare: evitare i costi ed i tempi di un processo a cognizione piena, quale passaggio altrimenti ineliminabile per conseguire l'accertamento dell'intervenuta usucapione anche in presenza di situazioni che non richiedano un'istruttoria complessa (es. istruttoria meramente documentale), con evidenti vantaggi tanto per il cittadino (in termini di costi e di effettività della tutela) quanto per lo Stato (da tempo impegnato nel tentativo di porre un freno alla crisi del processo civile). Evitare, inoltre, possibili strumentalizzazioni del processo a cognizione piena, talvolta instaurato al solo fine di poter conseguire un verbale di conciliazione giudiziale avente ad oggetto «l'accertamento» dell'intervenuta usucapione.

La proposta -- è opportuno precisarlo -- è strutturata in modo di assicurare ai terzi pari garanzie rispetto alla situazione attuale, dal momento che l'accertamento dell'usucapione a mezzo di un processo a cognizione piena non viene ad essere in radice eliminato ma solo posticipato e reso meramente eventuale, posto che ciascun soggetto a ciò interessato potrà comunque provocare detto accertamento proponendo opposizione avverso l'atto pubblico unilaterale di riconoscimento. Inoltre, l'atto pubblico unilaterale di riconoscimento costituisce titolo idoneo alla trascrizione ai sensi di quanto previsto dall'articolo 2651 del codice civile e consente all'autore di disporre del diritto, ma non acquista autorità ed efficacia di cosa giudicata, mentre ai terzi acquirenti viene espressamente riconosciuto lo status di acquirenti di buona fede e la possibilità di procedere all'acquisto con l'usucapione abbreviata prevista dall'articolo 1159 del codice civile.

La terza proposta è diretta ad assegnare la procedura di riconoscimento della personalità giuridica degli enti di cui al libro I, capo II, ai notai, analogamente a quanto accade per le società di capitali. Attualmente la competenza per il riconoscimento delle persone giuridiche spetta alle prefetture (per gli enti che operano a livello nazionale) e alle regioni (per gli enti che operano a livello regionale), con un dispendio di risorse pubbliche, eccessivi margini di discrezionalità, tempi generalmente più lunghi di quelli previsti dalla legge. Dato lo sviluppo e le potenzialità del terzo settore nell'ambito del welfare sussidiario questa situazione deve essere superata attraverso una riforma della procedura di riconoscimento e della pubblicità, volta a garantire maggiore efficienza, conoscibilità dei dati, trasparenza. Per questo si propone la modifica delle relative norme del codice civile e del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 febbraio 2000, n. 361, prevedendo la competenza del notaio, ma lasciando integro il sistema dei controlli pubblicistici sull'operato degli enti.

Il titolo IV riguarda quelle applicazioni del principio di sussidiarietà che, come si è detto in apertura, risultano funzionali a produrre innovazioni, valorizzando anche in questo caso il ruolo delle professioni. In particolare si tratta di colmare una lacuna del nostro ordinamento che mentre prevede, per dimostrare la qualità di erede, un'autocertificazione obbligatoriamente accettata dalle pubbliche amministrazioni, non contempla una norma analoga per i soggetti privati. Qui si propone di introdurre il certificato di successione, che attesta il luogo e la data di apertura della successione; la devoluzione del patrimonio ereditario per legge o per testamento; le generalità e il codice fiscale del de cuius; le generalità ed il codice fiscale dei soggetti aventi diritto alla successione, sia a titolo universale che particolare; i diritti e le quote a ciascuno spettanti; la situazione di possessori di beni dell'eredità (con possibilità di eventuale contestuale dichiarazione di intervenuto acquisto dell'eredità per effetto di possesso ultratrimestrale da parte dei chiamati intervenuti in atto); la composizione del patrimonio; i dati di individuazione catastale degli immobili, con indicazione del loro valore (che costituisce la base imponibile per l'applicazione delle imposte ipotecarie e catastali e dell'eventuale imposta di successione); i poteri della persona designata nel certificato per eseguire le disposizioni testamentarie o per amministrare la successione. Tutti i dati inseriti nell'atto di successione devono essere attestati dai diretti interessati, ma sotto il controllo del notaio, che verifica la conformità delle dichiarazioni rese dalle parti ai documenti da questi esibiti, e, se lo reputa necessario, richiede la produzione di documentazione integrativa o, su incarico delle parti, provvede direttamente alle ispezioni nei pubblici registri. Il certificato di successione consente dunque al cittadino di conseguire effetti civilistici e fiscali, assorbendo la presentazione della dichiarazione di successione, con una rilevante semplificazione delle procedure. Viene così introdotto nel nostro ordinamento uno strumento nuovo, che colma la lacuna indicata. È utile precisare che nel nostro ordinamento qualcosa di simile è già previsto, assegnando però il relativo ruolo a un giudice, ma solo per le zone in cui vige il sistema tavolare (titolo II del regio decreto 28 marzo 1929, n. 499). Con la proposta qui esplicitata viene invece introdotto nel nostro ordinamento uno strumento nuovo che colma in via generale, valorizzando il ruolo del notaio, la lacuna indicata. Peraltro, dall'introduzione di questo strumento può conseguire maggiore sicurezza nell'adempimento delle obbligazioni tributarie derivanti dall'apertura di una successione per causa di morte oltre che maggiore gettito fiscale, in quanto da esso conseguono l'individuazione dei soggetti passivi delle imposte dovute e dei cespiti caduti in successione, della liquidazione e del versamento delle imposte ipotecarie e catastali e dell'eventuale imposta di successione, della trasmissione telematica dei dati all'Agenzia delle entrate, all'Agenzia del territorio ed ai comuni, con conseguente aggiornamento in tempo reale delle varie banche dati. Si attua in tal modo un significativo snellimento delle attività dell'Agenzia delle entrate connessa con le pratiche tributarie successorie.

È utile precisare che questa nuova forma di documentazione giuridica della devoluzione ereditaria è in linea con le legislazioni di altri Paesi europei (per esempio in Belgio, in Romania o, da ultimo, in Austria e in Francia) sulla redazione del certificato di eredità e risponde quindi anche all'esigenza di armonizzazione del nostro sistema all'evoluzione della normativa negli altri Stati europei. Peraltro, va infine ricordato che con il regolamento (UE) n. 650/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio dell'8 giugno 2012 -- che sarà applicabile tre anni dopo la sua entrata in vigore in tutti gli Stati membri, (ad eccezione di Danimarca, Regno Unito ed Irlanda) -- le successioni transfrontaliere sono state notevolmente semplificate dall'introduzione del certificato successorio europeo che costituisce la prova della qualità di erede in tutti gli stati dell'Unione europea.

Si evidenzia che il disegno di legge in titolo è frutto dell'impegno del gruppo di lavoro costituito da:

-- Domenico de Stefano, presidente del Consiglio notarile di Milano;

-- Paolo Giuggioli, presidente dell'Ordine degli avvocati di Milano;

-- Alessandro Solidoro, presidente dell'Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili di Milano;

-- Gianni Zingales, presidente del Consiglio provinciale dei consulenti del lavoro di Milano;

-- e coordinato da Luca Antonini, professore di Diritto costituzionale e Diritto costituzionale tributario presso la Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Padova.