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Atto Senato

Risoluzione in Assemblea 6-00156 presentata da ANNA BONFRISCO
giovedì 21 gennaio 2016, seduta n.564

Il Senato,
premesso che:
l'amministrazione della giustizia in Italia viene avvertita dai cittadini come inaffidabile e incapace di contribuire al progresso civile; l'attuale irragionevole durata dei processi e la mancanza di certezza dei tempi della giustizia costituisce tra l'altro un grande disincentivo agli investimenti nel nostro Paese;
il sistema giudiziario dell'Italia ha bisogno di interventi idonei a ridurre la durata dei processi civili e penali: a tal fine è necessario individuare strumenti moderni, soluzioni adeguate ed effettivamente praticabili per rispondere ai bisogni di sicurezza, per ripristinare un efficace servizio della giustizia nel rispetto dei princìpi costituzionalmente sanciti, e per garantire la effettività dei diritti di tutti i cittadini e la competitività del sistema economico e produttivo del Paese;
le proposte di referendum abrogativi sulla giustizia avanzate nei mesi scorsi sono state bocciate sul piano della regolarità formale, ma è evidente che sul piano sostanziale tantissimi italiani hanno chiaramente espresso la volontà di riformare il sistema di governo della magistratura. La politica ha quindi il dovere di dare ascolto a queste istanze e proporre soluzioni;
le ultime comunicazioni del Ministro sull'amministrazione della giustizia in Italia non hanno mostrato alcuna soluzione idonea a risolvere i gravi problemi della giustizia italiana né hanno indicato la corretta copertura finanziaria dei pochi interventi annunciati;
il sistema penitenziario italiano, programmaticamente delineato nell'articolo 27 della Costituzione, oltre a rappresentare un presidio di sicurezza per la società, deve ancor prima garantire percorsi di risocializzazione in contesti di umanità, nel rispetto dei valori di prevalenza e di inviolabilità riferibili alla persona umana;
l'attuale condizione di affollamento delle carceri italiane seppure mitigata dall'approvazione delle leggi n. 10 del 21 febbraio 2014 e n. 94 del 9 agosto 2013 ha assunto dimensioni senza eguali nella storia della nostra Repubblica;
quasi 1/5 della popolazione carceraria (9.999) è in attesa di primo giudizio mentre condannati con sentenza definitiva sono 36.926, di cui 11.601 sono stranieri. Dalle statistiche emerge che più del 50 per cento dei reati commessi fa parte della categoria di reati "minori", per i quali è prevista una pena detentiva da 1 a 6 anni;
con la sentenza-pilota Torreggiani contro Italia dell'8 gennaio 2013 la Corte europea dei diritti dell'uomo ha certificato il malfunzionamento cronico del sistema penitenziario italiano accertando, nei casi esaminati, la violazione dell'articolo 3 della Convenzione a causa della situazione di sovraffollamento carcerario in cui i ricorrenti si sono trovati. Per questo la Corte ha deciso di applicare al caso di specie la procedura della sentenza pilota, ai sensi dell'articolo 46 della Convenzione, ed ha ordinato alle autorità nazionali di approntare, nel termine di un anno dalla data in cui la sentenza in titolo sarebbe divenuta definitiva (28 maggio 2014), le misure necessarie che avessero effetti preventivi e compensativi e che garantissero realmente una riparazione effettiva delle violazioni della Convenzione risultanti dal sovraffollamento carcerario in Italia;
la Corte EDU, con tale decisione, ha ingiunto allo Stato italiano di adeguarsi e di garantire "un ricorso o un insieme di ricorsi interni idonei ad offrire un ristoro adeguato e sufficiente per i casi di sovraffollamento carcerario, in conformità ai principi stabiliti dalla giurisprudenza della Corte";
considerato che:
gli sforzi fatti dal Governo italiano insufficienti ad arginare una situazione cronica, come definita dalla Corte europea, porta ad affermare alla stessa corte che problema del sovraffollamento nelle carceri italiane è talmente grave e nettamente in violazione dell'articolo 3 della Convenzione europea, da non assicurare al detenuto il godimento di condizioni carcerarie rispettose della persona e del diritto alla dignità umana;
l'attuale situazione in cui versano il nostro sistema giudiziario e penitenziario non può essere affrontata con misure tanto effimere quanto intempestive sul fronte della depenalizzazione dei reati minori o del parziale rafforzamento delle misure alternative;
è necessario riflettere, sulla scia di quanto proposto dal Presidente della Repubblica, sulla possibilità di prevedere rimedi straordinari come l'indulto, che potrebbe avere l'effetto di riattivare immediatamente i meccanismi giudiziari ormai prossimi al collasso, evitando una dissennata lotta contro la prescrizione incombente, consentendo così al nostro Stato di rientrare nella legalità e di ricondurre il sistema carcerario a forme più umane, il che faciliterebbe l'avvio di quelle riforme strutturali e funzionali della giustizia capaci di impedire il rapido ritorno alla situazione attuale;
l'indulto, quindi, potrebbe non soltanto rappresentare una risposta d'eccezione ed umanitaria al dramma della condizione carceraria, ma anche costituire la premessa indispensabile per l'avvio e l'approvazione di riforme strutturali relative al sistema delle pene, alla loro esecuzione e più in generale all'amministrazione della giustizia. Inoltre potrebbe essere necessario per ricondurre entro numeri sostenibili il carico dei procedimenti penali nonché per sgravare il carico umano che soffre in tutte le sue componenti (detenuti, personale civile, amministrativo e di custodia) la condizione disastrosa dei penitenziari, perché nessuna giustizia e nessuna certezza della pena possono essere assicurate se uno Stato per primo non rispetta la propria legalità ed è impossibilitato a garantire la certezza del diritto,
impegna il Governo:
a dare attuazione ad un intervento globale e coerente che abbia i seguenti punti quali priorità necessarie a rendere efficiente il servizio giustizia e ad assicurare ad ogni cittadino sicurezza e libertà attraverso:
a) l'attuazione delle riforme ordinamentali e processuali per consolidare il principio del giusto processo, che, pur essendo enunciato nella Costituzione, non fa ancora parte del quotidiano esercizio della giurisdizione. Nel processo penale è oramai improcrastinabile restituire efficienza e celerità al sistema e devono essere oltremodo assicurate - ferme restando le esigenze di tutela della collettività - l'effettiva parità tra accusa e difesa e la reale terzietà del giudice; nel processo civile, per il quale va implementato il ricorso all'informatica, deve essere garantita la certezza di una decisione in tempi ragionevoli e vanno individuate le soluzioni idonee ad eliminare il gigantesco macigno dei procedimenti arretrati;
b) la predisposizione di riforme costituzionali che garantiscano la piena realizzazione del principio del giusto processo, con particolare riferimento alla distinzione tra il ruolo dell'organo giudicante e dell'organo requirente, all'esercizio dell'azione penale secondo regole ben definite, alla ragionevole durata del processo penale, alla riforma del CSM che favorisca un'azione della magistratura svolta nell'esclusivo rispetto della legge;
c) la tutela del precetto costituzionale dell'indipendenza della magistratura, inteso come indipendenza dei singoli magistrati, soggetti soltanto alla legge e immuni da influenze di carattere correntizio e politico; così come la politica, sia del Governo che del Parlamento, non può ingerirsi nell'attività dei giudici, altrettanto deve fare la politica oggettivamente presente nella magistratura attraverso le sue correnti;
d) la codificazione di un sistema di controlli in grado di verificare - nel rispetto dei principi di autonomia ed indipendenza - la professionalità dei magistrati, calibrato sull'esaltazione della capacità, dell'equilibrio e della diligenza e che risulti libero dai frequenti protagonismi dei singoli nonché un meccanismo funzionale all'individuazione e selezione dei magistrati chiamati a dirigere gli uffici, che tenga conto della loro effettiva capacità organizzativa e gestionale e non già della loro appartenenza ad una corrente; occorre predisporre, in linea con quanto richiestoci anche in sede comunitaria, un puntuale ed efficace sistema di valutazione della responsabilità disciplinare dei magistrati, che sappia garantire la credibilità dell'ordine giudiziario;
e) una riforma delle disposizioni che riguardano le intercettazioni telefoniche e ambientali per porre fine a quello che rappresenta una grave violazione del diritto alla riservatezza. Le intercettazioni telefoniche devono limitarsi ai casi di reale e comprovata presenza di gravi indizi e riguardare esclusivamente gli indagati o soggetti effettivamente a questi collegati. Deve essere severamente punita la diffusione, prima ancora del rinvio a giudizio, delle intercettazioni telefoniche, soprattutto se riguardano terzi non indagati e vengono peraltro estrapolate dal contesto generale. Occorre inasprire le pene per la divulgazione, ma vanno individuate le responsabilità di chi rilascia le informazioni dall'interno delle procure;
f) il potenziamento degli strumenti di lotta alla criminalità di tipo mafioso, non soltanto sotto il profilo della certezza della pena, ma anche mediante l'effettiva applicazione delle misure di prevenzione;
g) il contrasto ad ogni forma di aggressione alla sicurezza e libertà dei cittadini: ciò sia rendendo effettivo il principio di certezza della pena, sia garantendo che attraverso l'irrogazione della sanzione penale possano essere recisi i legami con le organizzazioni criminali. Non deve essere poi abbandonata la strada già intrapresa in particolare nella scorsa legislatura sul versante dell'aggressione ai patrimoni illecitamente accumulati, allo scopo di privare le associazioni mafiose di ogni possibile risorsa finanziaria;
h) la promozione di una modernizzazione tecnologica degli uffici giudiziari in ragione di una loro maggiore efficienza e produttività; la realizzazione di programmi di innovazione digitale, per il miglior funzionamento degli uffici, da attuare con il completo ammodernamento delle infrastrutture e delle reti di trasmissione dei dati informatizzati;
ad attivarsi per la normalizzazione dell'emergenza carceraria e in particolare:
a) ad operare una riforma incisiva dell'istituto della custodia cautelare in carcere, per reprimere prassi giudiziarie inclini a forme di abuso nell'applicazione della custodia cautelare in carcere e, conseguentemente, dare una concreta ed effettiva risposta alla drammatica situazione in cui versano gli istituti penitenziari italiani; è necessario prevedere la presunzione di adeguatezza della sola custodia in carcere soltanto per i "reati di mafia" (in linea con quanto espressamente affermato dalla Corte costituzionale, sentenza n. 57 del 2013); per gli altri "reati di maggiore allarme sociale" potrebbe rimanere la regola attuale che subordina la custodia in carcere all'inadeguatezza delle altre misure cautelari; per tutti gli altri reati la custodia in carcere potrebbe essere disposta solo nei casi di "eccezionale rilevanza" prevedendo così che gli arresti domiciliari siano il regime ordinario di custodia cautelare;
b) a valutare l'opportunità di prevedere rimedi straordinari, come l'indulto, come premessa indispensabile per l'avvio e l'approvazione di riforme strutturali relative al sistema delle pene, alla loro esecuzione e più in generale all'amministrazione della giustizia;
c) a recuperare il mancato utilizzo di spazi (quantificabile in circa 4.500 posti regolamentari) dipendente in massima parte dalle necessità di interventi di manutenzione o di ristrutturazione edilizia e a prevedere, all'interno del piano carceri, la progettazione e la realizzazione di nuovi istituti penitenziari che tengano conto dell'effettiva pericolosità delle persone che vi risiederanno, dei tempi medi di detenzione, della corretta e completa allocazione dei servizi essenziali di accoglienza e di trattamento, contribuendo all'espiazione di una pena che non appaia contraria al senso di umanità;
d) a sollecitare il Ministero della salute ad un nuovo ed approfondito monitoraggio della situazione sanitaria nel sistema penitenziario italiano a seguito del transito delle competenze dal Ministero della giustizia al SSN, datante ormai dal 2008, non escluso lo stato di operatività degli accordi in conferenza unificata relativi alla prevenzione del rischio suicidiario ed autolesivo;
e) a prevedere, nei casi di carenze documentate, uno specifico intervento di supporto;
f) ad intensificare, attraverso il dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, le politiche di promozione dei rapporti familiari per la popolazione detenuta, attraverso la predisposizione di progetti che puntino al miglioramento della quantità e qualità delle occasioni di incontro, coinvolgendo i nuclei familiari nelle dinamiche del trattamento penitenziario e nelle politiche di socializzazione;
g) a prevedere il reclutamento straordinario di un adeguato contingente di polizia penitenziaria e del personale amministrativo mancante, nonché promuovere iniziative per l'incremento degli organici degli psicologi;
h) a rilanciare l'attuazione delle misure alternative, e prevedere nuove forme di probation, utilizzando la detenzione domiciliare in probation per le pene detentive brevi, prendendo spunto da esperienze di altri Paesi europei;
i) ad adottare iniziative in sede di Unione europea per la realizzazione di interventi normativi che prevedano il trasferimento dei detenuti nei Paesi di origine per l'esecuzione delle pene;
l) a migliorare le condizioni di vita dei ristretti, e a dare concreta attuazione ai principi costituzionali in materia di esecuzione della pena, sotto il profilo sia dell'umanizzazione, che della finalità rieducativa della stessa;
m) ad estendere la concreta applicazione del vigente principio di territorialità della pena, in modo da consentire ai detenuti - non connotati da un elevato grado di pericolosità - di conservare il patrimonio affettivo ed i legami familiari;
n) a favorire una migliore applicazione dei criteri di distinzione tra i detenuti, al fine di diversificare le offerte trattamentali approntate dall'amministrazione penitenziaria, in base all'effettiva pericolosità dei ristretti ed ai tempi di detenzione;
o) a realizzare nuovi e diversificati progetti socio-trattamentali per sviluppare le potenzialità lavorative e professionali dei detenuti e per incentivarne l'impiego in settori di interesse sociale, onde favorirne il reinserimento nella società civile a pena espiata;
p) ad assicurare la concreta attuazione del principio di effettività della pena anche attraverso lo sviluppo in ambito carcerario di più efficaci e moderni sistemi di controllo dei detenuti, anche al fine di agevolare il lavoro della polizia penitenziaria;
q) a realizzare luoghi di lavoro più consoni alla dignità dei dipendenti impegnati nell'esercizio delle diverse attività professionali all'interno degli istituti penitenziari;
r) ad incrementare la dotazione organica del personale di polizia penitenziaria, così da renderne meno gravosa l'attività lavorativa;
a dare attuazione ad un intervento globale e coerente di riforma della giustizia per renderla più efficiente ed efficace .
(6-00156)
BONFRISCO, BRUNI, DI MAGGIO, D'AMBROSIO LETTIERI, LIUZZI, MILO, PAGNONCELLI, PERRONE, TARQUINIO, ZIZZA.