Atto a cui si riferisce:
C.3822 [Decreto scuole belle] Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 marzo 2016, n. 42, recante disposizioni urgenti in materia di funzionalità del sistema scolastico e della ricerca

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Relazione

XVII LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

N. 3822-A-bis

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DISEGNO DI LEGGE APPROVATO DAL SENATO DELLA REPUBBLICA il 12 maggio 2016 (v. stampato Senato n. 2299) presentato dal presidente del consiglio dei ministri (RENZI) e dal ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca (GIANNINI) di concerto con il ministro dell'economia e delle finanze (PADOAN) e con il ministro del lavoro e delle politiche sociali (POLETTI) Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 marzo 2016, n. 42, recante disposizioni urgenti in materia di funzionalità del sistema scolastico e della ricerca Trasmesso dal Presidente del Senato della Repubblica il 12 maggio 2016 (Relatore di minoranza: LUIGI GALLO)

      

Onorevoli Colleghi! Quest'Aula è chiamata, ancora una volta, a convertire in legge un provvedimento provvisorio con forza di legge adottato dal Governo. Il provvedimento dell'Esecutivo, invero, si componeva di quattro articoli in cui si affrontavano solo due questioni. All'esito dell'esame al Senato è apparso chiaramente ove dovesse ricercarsi la reale necessità del provvedimento: correggere gli errori della legge n. 107 del 2015. Lo stesso Governo, che sta propagandando una revisione costituzionale che impronta l’iter legis alla necessaria celerità dello stesso, introducendo un voto in data certa e costituzionalizzando il requisito dell'omogeneità dei decreti-legge, è riuscito a dimostrare, in quest'occasione, contemporaneamente l'infondatezza delle argomentazioni basate sul riconoscimento di un ontologico valore alla celerità dell’iter e la propria propensione alla costante violazione di quel necessario requisito di omogeneità delle leggi di conversione, affermato dalla giurisprudenza costituzionale e previsto nel testo del nuovo articolo 77 della Costituzione tanto sostenuto dal Governo stesso. La legge n. 107 del 2015 è stata, in qualità di provvedimento collegato alla manovra di finanza pubblica, approvata entro termine certo, non ha dovuto sopportare le «lungaggini» procedurali che tanto infastidiscono il Governo Renzi e che, in realtà, altro non sono che i necessari tempi di un'istruttoria che garantisca approfondimento e democraticità delle scelte. L’iter della cosiddetta «legge sulla Buona scuola» è stato caratterizzato dalla frettolosa superficialità dell'istruttoria e, come il gruppo del Movimento 5 Stelle aveva previsto, ha portato più problemi che soluzioni. Il Governo, in ritardo, si è accorto che quel provvedimento approssimativo, incompleto, ingiusto doveva essere modificato. Incurante degli stessi princìpi ispiratori della propria revisione costituzionale, non ha esitato un istante ad utilizzare il disegno di legge di conversione, recante norme assolutamente eterogenee rispetto a quelle che si erano rese necessarie a seguito delle nefandezze prodotte dalla legge n. 107 del 2015, per modificare una delega legislativa. Non può in proposito non rilevarsi che tale circostanza integra una violazione del limite posto dall'articolo 15, comma 2, lettera a), della legge n. 400 del 1988, secondo il quale il Governo non può, mediante decreto-legge, «conferire deleghe legislative ai sensi dell'articolo 76 della Costituzione», e che l'inserimento di disposizioni di carattere sostanziale in un disegno di legge di conversione non appare corrispondente ad un corretto utilizzo dello specifico strumento normativo rappresentato da tale tipologia di legge. Il disegno di legge, inoltre, è passato dall'essere un provvedimento di quattro articoli in un disegno di legge omnibus di quindici articoli.
      Che la cosiddetta «Buona scuola» fosse una mera operazione propagandistica, assolutamente inadatta a risolvere i problemi del sistema nazionale d'istruzione e a soddisfare le legittime esigenze degli insegnanti, degli studenti e dei genitori, il Movimento 5 Stelle lo ha denunciato sin dall'avvio dell'esame del testo alla Camera. Il piano straordinario di assunzioni, com’è ormai tristemente noto, ha creato una categoria di docenti illegittimamente discriminati. Ha creato nuovi posti inseriti in un «organico di potenziamento» che ancora non è chiaro come possa funzionare. Ha costretto migliaia di docenti precari ad accettare immissioni in ruolo in province molto distanti da quella di residenza.
      Le continue proteste, la mobilitazione popolare per la presentazione dei quattro quesiti referendari e l'impossibilità di garantire il regolare avvio del prossimo anno scolastico hanno costretto il Governo a compiere passi indietro.
      Il disegno di legge all'esame, all'articolo 1, reca due distinte modifiche alla delega legislativa di cui al comma 181 dell'articolo 1 della legge n. 107 del 2015. L'una pone rimedio a un errore formale del testo, che definiva lo stesso percorso formativo prima apprendistato e poi tirocinio; l'altra sostituisce, invece, il riferimento alla necessaria definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, su cui allo Stato, com’è noto, spetta la competenza legislativa esclusiva, con la definizione dei fabbisogni standard. Il fabbisogno standard, lungi dall'essere un obiettivo di finanziamento, rappresenta solo la determinazione del fabbisogno finanziario per l'ottimale erogazione di un servizio.
      L'articolo 1 del decreto-legge stanzia ulteriori risorse per la prosecuzione del piano straordinario per il ripristino del decoro e della funzionalità degli edifici scolastici (cosiddetto «programma Scuole belle») e reca nuove disposizioni sia per l'effettuazione dei relativi interventi che per lo svolgimento dei servizi di pulizia e ausiliari negli stessi edifici. In particolare, l'articolo 1, comma 1, autorizza la spesa di 64 milioni di euro per l'anno 2016 per assicurare la prosecuzione del suddetto «programma Scuole belle» dal 1 aprile 2016 al 30 novembre 2016, sia nei territori in cui è stata attivata la convenzione quadro CONSIP per l'affidamento dei servizi di pulizia e altri servizi ausiliari, sia in quelli in cui la stessa convenzione non è ancora stata attivata.
      L'articolo 1, comma 2, reca disposizioni transitorie per i territori nei quali non è stata ancora attivata la convenzione quadro CONSIP, ovvero la stessa sia stata sospesa, oppure ancora, novità introdotta ora, sia scaduta. In merito, deve segnalarsi che il 19 aprile 2016 è stata annunciata all'Assemblea della Camera la segnalazione adottata dall'Autorità nazionale anticorruzione il 2 marzo 2016 (delibera 376/2016), ai sensi dell'articolo 6, comma 7, lettere e) e f), del codice di cui al decreto legislativo n. 163 del 2006, concernente le disposizioni normative che prevedono l'affidamento dei servizi di pulizia, dei servizi ausiliari e degli interventi di mantenimento del decoro e delle funzionalità degli immobili adibiti a sede delle istituzioni scolastiche e educative, mediante il ricorso all'istituto giuridico della proroga.
      L'Autorità dubita della coerenza dell'assetto normativo, risultante dalle varie proroghe, con le regole europee e nazionali vigenti in materia di appalti, alla luce del principio dell'inderogabilità delle procedure ordinarie di scelta del contraente. Come si legge nel dossier predisposto dal Servizio studi: «Ciò, al fine di escludere che le scelte adottate possano avere un notevole effetto distorsivo sul mercato dei contratti pubblici. Al riguardo, l'Autorità ha evidenziato che questo rischio cresce in presenza di tre elementi: la rilevanza economica del valore contrattuale dei servizi affidati in deroga alle ordinarie procedure di scelta del contraente; il dilatarsi dell'arco temporale nel quale gli atti normativi producono effetti; l'ampia estensione territoriale del fenomeno».
      Inoltre, l'Autorità ha messo in evidenza i possibili effetti distorsivi delle proroghe sull'economicità delle commesse pubbliche, in quanto le proroghe vincolano le stazioni appaltanti a fruire di prestazioni contrattuali non necessariamente in linea con le migliori condizioni economiche che il mercato può offrire.
      Ulteriori effetti negativi riguardano l'assenza di stimoli per le imprese aggiudicatarie ad investire in ricerca e sviluppo per rendersi competitive nel mercato e il disincentivo alla nascita di nuove iniziative imprenditoriali derivante dalla percezione di un mercato chiuso.
      Il gruppo del Movimento 5 Stelle ha più volte denunciato gli stessi rilievi sollevati dall'Autorità e ha presentato una proposta di legge nonché emendamenti, a numerosi provvedimenti, al fine di reinternalizzare il servizio e reintegrare i posti dei ruoli amministrativo, tecnico e ausiliario accantonati.
      Tre sono le ulteriori disposizioni che il gruppo del Movimento 5 Stelle contesta duramente.
      Il primo è l'articolo 1-quinquies, recante un contributo alle scuole paritarie che accolgono alunni con disabilità: la norma è, infatti, l'ennesimo finanziamento in favore delle scuole private. In proposito, il gruppo del Movimento 5 Stelle ha proposto l'avvio di un piano strategico, per le istituzioni scolastiche statali, di didattica inclusiva al fine di garantire una corresponsabilità educativa che, attraverso l'utilizzo di strategie e metodologie mirate, garantisca l'effettiva inclusione di tutti gli alunni.
      In secondo luogo, l'articolo 1-septies, recante disposizioni in materia di ordinamento professionale dei periti industriali: la norma appare incompleta e frettolosa, la disposizione in oggetto innalza alla laurea il requisito per l'iscrizione all'ordine dei periti. Si è scelto di intervenire in un delicato e complesso settore con un emendamento che, non solo, riguarda una sola categoria ma che pare perseguire un obiettivo diverso rispetto all'intenzione governativa di potenziare gli istituti tecnici.
      Infine, l'articolo 2-sexies, che introduce una disciplina transitoria per la modalità di calcolo dell'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) relativo ai nuclei familiari con componenti con disabilità. L'ISEE è stato ricalcolato ai fini del riconoscimento di prestazioni scolastiche agevolate, in attesa dell'adozione delle modifiche al regolamento vigente volte a recepire le recenti sentenze del Consiglio di Stato. L'intento è quello di modificare il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 159 del 2013, inserendo di fatto nel provvedimento in esame un elemento assai rilevante, benché del tutto estraneo e non omogeneo rispetto alla materia trattata; le sentenze del Consiglio di Stato n. 00841, 00842 e 00838 del 2016, del febbraio scorso, hanno dichiarato illegittimo il computo delle provvidenze economiche a favore delle persone con disabilità all'interno dell'ISEE e la differenziazione delle franchigie tra minorenni e maggiorenni; a tal proposito il 31 marzo scorso è stata votata in Aula alla Camera la mozione n. 1-01196, presentata dal gruppo del Movimento 5 Stelle, riguardante proprio la revisione del sistema di calcolo dell'ISEE in seguito alle citate sentenze. Secondo quanto sostenuto da esperti del settore, associazioni di categoria e dagli stessi ricorrenti, in particolare, nella sua attuale formulazione la disposizione di cui all'articolo 2-sexies trasgredirebbe, stravolgendole, le sentenze del giudice amministrativo, che imponevano invece l'eliminazione di alcuni aspetti discriminatori delle franchigie rivolte alle persone con disabilità. Invero, dette franchigie verrebbero del tutto cancellate e sostituite con una scala di equivalenza, per il computo del reddito ai fini dell'ISEE, pari a 0,5 ma eguale per ogni condizione di disabilità, un elemento che cancellerebbe di fatto uno dei pochissimi aspetti positivi inseriti nella riforma dell'ISEE, ossia la possibilità di parametrare lo strumento sul diverso grado di disabilità, da quella media alla non autosufficienza. In base a precise simulazioni effettuate, la misura correrebbe peraltro il rischio di favorire esclusivamente i redditi più alti: in particolare, ad essere penalizzate sarebbero proprio le persone con disabilità a più alta intensità di sostegni e basso patrimonio. Infatti, eliminando il sistema delle franchigie e sostituendolo con la maggiorazione del parametro di equivalenza, paradossalmente si andranno a premiare le situazioni in cui ci saranno maggiori risorse reddituali e patrimoniali, senza alcuna selettività tra i diversi gradi di disabilità, provocando situazioni anche molto distorsive.
      Con riferimento alle norme che dispongono correttivi alla legge 107 meritano di essere citate quelle di seguito indicate.
      L'articolo 1-bis, recante disposizioni in materia di assegnazione provvisoria, dispone l'applicazione in deroga delle norme in materia di assegnazione provvisoria, di cui al comma 108 dell'articolo 1 della legge n. 107 del 2015, anche agli assunti in base al piano straordinario di assunzioni. La norma mira a rinviare di un anno scolastico i trasferimenti che conseguono alle assunzioni di cui alle fasi b) e c) del piano «Buona scuola».
      L'articolo 1-ter dispone il differimento del termine per le immissioni in ruolo nel prossimo anno scolastico. Anche in questo caso il Governo, dopo i numerosi ritardi nell'emanazione del bando, è costretto ad intervenire per garantire che i partecipanti al concorso possano effettivamente essere immessi in ruolo nel prossimo anno scolastico. In merito, non può tacersi che questa scelta ha quale immediata e diretta conseguenza l'avvio dell'anno scolastico nel pieno caos. La pubblicazione delle graduatorie di merito il 15 settembre comprometterà l'inizio delle lezioni in quanto ritarderà non solo l'arrivo dei docenti neoassunti ma anche l'affidamento delle supplenze annuali.
      L'articolo 1-quater, recante disposizioni riguardanti i docenti della scuola dell'infanzia, prevede l'assunzione dei docenti attualmente iscritti nelle graduatorie di merito per l'infanzia in regioni diverse da quelle in cui hanno concorso. La norma fissa il limite, per regione, del 15 per cento dei posti vacanti e disponibili destinati al 50 per cento spettante alle graduatorie di merito. Com’è noto, il piano di assunzioni della «Buona scuola» non ha previsto nuove assunzioni per la scuola dell'infanzia e questa disposizione interviene, sottraendo il 15 per cento dei posti alle immissioni del nuovo concorso, istituendo una nuova «mini fase b)» per i docenti dell'infanzia inseriti nelle graduatorie di merito la cui efficacia scadrà con la pubblicazione delle nuove.
      Per questi motivi, invito l'Assemblea a respingere il provvedimento.

Luigi GALLO,
Relatore di minoranza