Onorevoli Senatori. -- Con il presente disegno di legge, il Governo chiede la conversione in legge del decreto-legge 23 dicembre 2016, n. 237, recante disposizioni urgenti per la tutela del risparmio nel settore creditizio.

Il provvedimento è volto a consentire al Ministero dell’economia e delle finanze (MEF) di erogare, con diverse modalità e nel rispetto delle regole europee sugli aiuti di Stato alle banche, sostegno pubblico alle banche italiane in esito delle prove di stress effettuate a livello nazionale, dell’Unione europea e del Meccanismo di vigilanza unico (Single Supervisory Mechanism – SSM).

Il quadro europeo in materia di aiuti di Stato alle banche

Come è noto, la direttiva 2014/59/UE (BRRD), che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento, include il caso in cui la banca necessiti di aiuto pubblico tra gli indici dello stato di dissesto o di rischio di dissesto che, unito alla indisponibilità di alternative private o di misure di vigilanza idonee a porvi rimedio, rappresenta la condizione per l'avvio della procedura di risoluzione, sempre che la liquidazione non sia invece ritenuta più appropriata.

L'articolo 32, paragrafo 4, lettera d), della BRRD individua alcune ipotesi in cui il supporto pubblico non è considerato indice dello stato di dissesto: la garanzia dello Stato a sostegno degli strumenti di liquidità forniti dalle banche centrali; la garanzia dello Stato sulle passività di nuova emissione; la sottoscrizione di strumenti di capitale nell'ammontare necessario a fare fronte a carenze di capitale evidenziate in prove di stress o di verifica della qualità degli attivi, poste in essere dall'Autorità bancaria europea (EBA), dalla Banca centrale europea (BCE) o dalle autorità nazionali competenti.

In tutte e tre le ipotesi l'intervento pubblico è riservato a banche solventi, ha carattere cautelativo e temporaneo, è proporzionale alla perturbazione dell'economia e non è destinato a coprire perdite che la banca ha registrato o sia verosimile registrerà nel prossimo futuro.

Inoltre, la misura pubblica deve essere conforme al quadro normativo dell'Unione europea in materia di aiuti di Stato e, in particolare, alla comunicazione della Commissione europea del 30 luglio 2013, relativa all'applicazione, dal 1º agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (2013/C 216/01), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea n. C216 del 30 luglio 2013 (cosiddetta Banking Communication).

Quest'ultima prevede che:

a) quanto alle misure di ricapitalizzazione:

1) in caso di carenza di capitale (anche accertata mediante stress test o asset quality review), la banca che voglia beneficiare del sostegno pubblico attui, in primo luogo, un piano di rafforzamento patrimoniale mediante misure di mercato (approvato dall'autorità di vigilanza) della durata massima di sei mesi;

2) a fronte di un eventuale fabbisogno residuo di capitale siano imposte ad azionisti e creditori subordinati misure di condivisione delle perdite (cosiddetto burden sharing) consistenti nella riduzione forzosa del capitale o del debito subordinato e/o nella conversione di quest'ultimo in azioni; in ogni caso è fatto salvo il principio secondo cui a nessun creditore subordinato possono essere imposte perdite maggiori rispetto a quelle che avrebbe subìto in caso di liquidazione (cosiddetto principio del no creditor worse off);

3) si può evitare l'imposizione di tali misure qualora esse mettano in pericolo la stabilità finanziaria o determinino risultati sproporzionati;

4) la banca possa ricevere sostegno pubblico per fare fronte a eventuali esigenze di capitale residue solo dopo l'attuazione delle misure descritte sub 1) e 2);

b) quanto alle misure di liquidità:

1) è possibile prevedere un regime applicabile a tutte le banche che ne facciano richiesta, purché l'accesso sia limitato alle banche che non presentino carenze di capitale, o in alternativa misure su base individuale aperte anche a banche che presentino una carenza di capitale, con l'obbligo di predisporre un piano di ristrutturazione entro due mesi dalla concessione della garanzia;

2) le garanzie possono essere concesse solo su passività non subordinate di nuova emissione, con scadenza non superiore a cinque anni e con limiti quantitativi per quelle con scadenza superiore a tre anni;

3) remunerazione in linea con quanto previsto dalla cosiddetta «comunicazione di proroga» (comunicazione della Commissione relativa all'applicazione dal 1º gennaio 2012 delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea C356 del 6 dicembre 2011).

Illustrazione del contenuto del decreto-legge

Capo I -- Garanzia dello Stato su passività di nuova emissione

Il decreto-legge autorizza il MEF a concedere la garanzia dello Stato su passività delle banche aventi sede legale in Italia («banche italiane») e su finanziamenti erogati discrezionalmente dalla Banca d'Italia alle banche italiane per fronteggiare gravi crisi di liquidità (emergency liquidity assistance «ELA»), nel rispetto di quanto previsto dalle disposizioni nazionali di recepimento della BRRD, dal regolamento sul Single Resolution Mechanism e dalla disciplina europea in materia di aiuti di Stato. In particolare, l'articolato prevede che la garanzia sulle passività possa essere concessa solo dopo la positiva decisione della Commissione europea sul regime di concessione della garanzia o, nel caso la banca beneficiaria soffra di una carenza di capitale, sulla notifica individuale.

L'autorizzazione al MEF è limitata nel tempo ad un periodo non superiore a sei mesi, prorogabile con decreto del MEF previa approvazione da parte della Commissione europea.

Fermo restando quando previsto dall'articolo 18 del decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180, la garanzia può essere concessa solo qualora l'autorità competente (Banca d'Italia o BCE a seconda della significatività della banca ai fini del SSM) abbia comunicato al MEF che la banca richiedente rispetta, su base individuale e consolidata, i requisiti di fondi propri di cui all'articolo 92 del regolamento (UE) n. 575/2013 -- CRR (cosiddetto «primo pilastro») e che non ha evidenziato carenze di capitale all'esito di prove di stress.

È inoltre previsto che la garanzia sulle passività può essere concessa anche a favore di una banca che soffre di una carenza di capitale, non rispettando i predetti requisiti, purché questa abbia comunque patrimonio netto positivo. La carenza di capitale è definita secondo la terminologia utilizzata negli orientamenti dell'EBA in materia. In questo caso è prevista la notifica individuale alla Commissione europea, tranne che nel caso in cui gli strumenti finanziari garantiti non abbiano scadenza superiore a due mesi.

Le banche che hanno accesso alla garanzia devono rispettare le condizioni previste dalla normativa europea sugli aiuti di Stato per limitare le conseguenze sulla concorrenza nel mercato (ad esempio pratiche commerciali e pubblicità) e devono presentare, in caso di concessione della garanzia (e comunque nel caso di notifica individuale), un piano di ristrutturazione volto a confermare la redditività e la capacità di raccolta della banca a lungo termine senza ricorso al sostegno pubblico. Il piano non va presentato se il valore nominale degli strumenti finanziari sui quali è concessa la garanzia non è superiore a 500 milioni di euro né al 5 per cento del totale passivo della banca richiedente.

Gli strumenti finanziari di debito emessi dalle banche italiane e ammessi alla garanzia dello Stato devono soddisfare le caratteristiche previste dalle comunicazioni della Commissione europea per quanto riguarda, in particolare, l'emissione successiva all'entrata in vigore dello schema di garanzia, la durata e le altre caratteristiche finanziarie.

La garanzia sulle passività è incondizionata, irrevocabile e a prima richiesta; copre il capitale e gli interessi; per ciascuna banca, il valore nominale degli strumenti finanziari con durata superiore a tre anni sui quali può essere prestata la garanzia dello Stato non può eccedere un terzo del valore nominale totale degli strumenti finanziari emessi dalla banca stessa e garantiti dallo Stato. L'ammontare delle garanzie concesso deve comunque rispondere ai princìpi di minimizzazione dell'intervento pubblico, come sarà meglio specificato negli impegni nei confronti della Commissione europea che il Ministero è tenuto a sottoscrivere per assicurare la compatibilità del regime di garanzia con il quadro dell'Unione europea in tema di aiuti di Stato, e, benché non siano imposti limiti quantitativi rigidi, per assicurare la flessibilità necessaria per gestire gli specifici casi, è previsto che l'ammontare massimo delle passività garantite non può eccedere l'ammontare dei fondi propri della banca beneficiaria.

Il corrispettivo per la garanzia dello Stato sulle passività delle banche è in linea con le comunicazioni della Commissione in materia.

La possibilità di concedere la garanzia statale su operazioni di ELA integra e completa gli strumenti a sostegno della liquidità bancaria in uno scenario caratterizzato da tensioni sui mercati della provvista bancaria (qual è quello presupposto dal decreto-legge). Infatti, la garanzia prevista sulle passività di nuova emissione è finalizzata a consentire alle banche di disporre di strumenti generalmente accettabili dal mercato come collaterali per operazioni di raccolta. Peraltro, in situazioni estreme, le banche più fragili potrebbero comunque trovare difficoltà ad accedere al mercato, indipendentemente dalla qualità del collaterale fornito a garanzia. In questa situazione, il ricorso alla liquidità di emergenza della banca centrale potrebbe risultare, di fatto, l'unica opzione percorribile.

La garanzia sul finanziamento di emergenza fornito dalla banca centrale rappresenta uno strumento più flessibile per fronteggiare situazioni idiosincratiche in quanto è modulabile secondo le esigenze di liquidità specifiche delle banche in difficoltà, che possono modificarsi (aumentare o diminuire) con il passare dei giorni. Inoltre, considerato che il finanziamento di emergenza è normalmente erogato per un periodo molto breve, la concessione di questa forma di garanzia presenta rischi minori per lo Stato.

Capo II -- Interventi di rafforzamento patrimoniale

Intervento dello Stato (articolo 13)

Il provvedimento autorizza il MEF a sottoscrivere o acquistare azioni di banche italiane, appartenenti o meno a un gruppo bancario, o di società italiane capogruppo di gruppi bancari interessate che hanno esigenza di rafforzare il proprio patrimonio in relazione a una prova di stress basata su uno scenario avverso condotta a livello nazionale, dell'Unione europea o del SSM: l'intervento è quindi possibile solo nei casi previsti dall'articolo 32, paragrafo 4, lettera d), numero iii), della BRRD, sopra illustrato. Come già evidenziato, la qualificazione come ricapitalizzazione precauzionale impedisce che dalla misura di supporto pubblico possa derivare l'avvio della risoluzione.

Il limite temporale entro cui il MEF è autorizzato a realizzare le operazioni di supporto pubblico è fissato al 31 dicembre 2017.

L'articolato disciplina, tra l'altro, il ruolo svolto dalle autorità competenti, dapprima, nell'ambito del programma di rafforzamento patrimoniale e, in seguito, a sostegno del MEF nella fase di erogazione del sostegno pubblico e di adozione delle misure di burden sharing. La definizione di autorità competenti tiene conto dell'entrata in funzione del SSM: per autorità competente si intende la BCE, per le funzioni che secondo il regolamento (UE) n. 1024/2013 sono di diretta competenza della BCE, o la Banca d'Italia, per tutte le altre funzioni.

Programma di rafforzamento patrimoniale (articolo 14)

In linea con le indicazioni fornite dalla Commissione europea, il decreto-legge prevede che la banca o la società capogruppo interessata presenti un programma all'autorità di vigilanza competente, nel quale quantifichi il fabbisogno di capitale necessario e indichi le misure che intende intraprendere per farvi fronte (il «Programma»).

L'articolo 14, comma 3, attribuisce all'autorità di vigilanza competente il compito di valutare l'adeguatezza del Programma. A tale fine saranno applicabili le norme che regolano l'ordinaria attività di vigilanza; la valutazione di adeguatezza potrà riguardare la congruità della quantificazione del fabbisogno di capitale svolta dalla banca, l'idoneità a farvi fronte con le misure programmate, nonché la realizzabilità di queste ultime.

Qualora le misure di rafforzamento patrimoniale programmate non siano risultate sufficienti per conseguire l'obiettivo di capitalizzazione prefissato, la banca che intenda beneficiare del sostegno pubblico deve farne richiesta al MEF secondo quanto disciplinato dall'articolo 15.

La richiesta è possibile anche quando le misure del Programma siano giudicate inidonee, già alla presentazione del Programma o durante l'attuazione dello stesso, al fine di evitare che nel periodo previsto per l'attuazione del Programma si aggravi la situazione patrimoniale dell'intermediario.

La richiesta di intervento dello Stato (articolo 15)

L'articolo 15 disciplina la presentazione della richiesta di erogazione del sostegno pubblico, specificando la documentazione e le informazioni di cui la richiesta deve essere corredata.

Valutazioni dell'autorità competente (articolo 16)

L'autorità competente comunica al MEF il fabbisogno residuo di capitale regolamentare evidenziato dall'emittente.

Rispetto della disciplina europea in materia di aiuti di Stato (articolo 17)

Al fine di coordinare il testo normativo con quanto previsto dalla citata Banking Communication, l'articolo 17 prevede alcuni adempimenti e obblighi a carico dell'emittente. Segnatamente, tale disposizione stabilisce che l'emittente presenti, con la richiesta di aiuti di Stato, un'attestazione con cui assume gli impegni previsti dal paragrafo 47 della Banking Communication fino al perfezionamento della sottoscrizione delle azioni da parte del MEF. Si tratta di obblighi volti a evitare la fuoriuscita di risorse: ad esempio non possono essere distribuiti dividendi né pagate cedole (ove il contratto lo consenta); è fatto divieto di acquisire azioni proprie o debito emesso dall'emittente.

Infine, l'articolo stabilisce che -- fermi restando i poteri dell'autorità di vigilanza in materia -- il MEF possa condizionare la sottoscrizione del capitale dell'emittente alla revoca o alla sostituzione dei consiglieri esecutivi o del direttore generale (paragrafo 37 della Banking Communication).

Realizzazione dell'intervento (articolo 18)

A seguito della richiesta dell'intermediario e dell'acquisizione delle valutazioni dell'autorità competente, il piano è notificato alla Commissione europea. A seguito della positiva decisione di questa il Ministro dell'economia e delle finanze dispone con proprio decreto, su proposta della Banca d'Italia, le misure di burden sharing.

Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Banca d'Italia, sono invece disposti la sottoscrizione e l'acquisto delle azioni.

Il decreto del Ministro può disporre, ove necessario, anche l'aumento di capitale dell'intermediario a servizio della sottoscrizione delle azioni da parte del MEF. Tale previsione, da attivare solo nei casi in cui non vi abbia già provveduto l'emittente, consente al MEF di disporre d'imperio l'aumento di capitale, permettendo di evitare un passaggio assembleare che potrebbe dilatare eccessivamente i tempi del procedimento. Si è ritenuto applicabile nel contesto del decreto-legge il principio desumibile dall'articolo 123 della BRRD, che disapplica la direttiva 2012/30/UE (che, tra l'altro, richiede per gli aumenti di capitale la delibera assembleare assunta con quorum rafforzati), dato che la misura di supporto pubblico è giustificata, in coerenza con la disciplina degli aiuti di Stato, solo in quanto volta a evitare o porre rimedio a una grave perturbazione dell'economia e preservare la stabilità finanziaria.

In questo caso, l'adeguamento dello statuto dell'intermediario per riflettere la nuova composizione del capitale sociale deve essere curato dal consiglio di amministrazione nel modello tradizionale o da quello di gestione nel modello duale: a tale fine viene richiamato l'articolo 2443, terzo comma, del codice civile in materia di modifiche allo statuto delegate dall'assemblea.

Caratteristiche delle azioni (articolo 19)

L'intervento è realizzato mediante la sottoscrizione da parte del MEF di azioni ordinarie fornite di diritto di voto pieno computabili come Common Equity Tier 1 in base al regolamento (UE) n. 575/2013 in materia di requisiti prudenziali delle banche (CRR).

Il prezzo di sottoscrizione è determinato sulla base della metodologia contenuta nell'allegato al decreto-legge.

Tutte le spese (notarili, fiscali e altro) per la sottoscrizione delle azioni da parte del MEF sono a carico dell'intermediario.

Nell'ambito di questo articolo è altresì prevista la possibilità per il MEF di sottoscrivere, al medesimo prezzo, non solo azioni di nuova emissione, ma anche azioni rivenienti dall'applicazione delle misure di burden sharing, nell'ambito di transazioni tra l'emittente e gli azionisti divenuti tali a seguito dell'applicazione delle misure di ripartizione degli oneri, che non siano controparti qualificate, al fine di prevenire o comporre una controversia legata al collocamento o alla negoziazione da parte dell'emittente degli strumenti finanziari a cui siano state applicate le misure di burden sharing. In particolare si prevede la possibilità che la banca interessata proponga agli investitori al dettaglio una transazione, volta a prevenire o a comporre una controversia avente a oggetto la commercializzazione degli strumenti coinvolti nell'applicazione delle misure di condivisione degli oneri, limitatamente a quelli per la cui offerta sussisteva obbligo di pubblicare un prospetto, e salvo che siano stati acquistati da una controparte qualificata o da un investitore professionale diverso dalla banca o società del suo gruppo e senza avvalersi di servizi o attività d'investimento prestate dalla banca o società del suo gruppo.

Effetti della sottoscrizione (articolo 20)

È prevista, rispetto all'assunzione di partecipazioni da parte del MEF, la disapplicazione dell'obbligo di promuovere l'offerta pubblica di acquisto obbligatoria in caso di superamento delle soglie e degli eventuali limiti al possesso azionario, compreso quello previsto dall'articolo 30, comma 2, del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385. Infine, con riferimento alle banche cooperative, non si applica la disciplina sui requisiti dei soci e sulla loro ammissione alla compagine sociale prevista dagli articoli 2527 e 2528 del codice civile.

Banche costituite in forma cooperativa (articolo 21)

Viene qui introdotta una previsione per regolare i diritti di voto nelle banche popolari durante il periodo in cui il MEF è azionista. L'applicazione del voto capitario non appare infatti sufficiente a proteggere l'investimento del MEF: durante il periodo in cui il MEF detiene le azioni si disattiva, per tutti i soci, il voto capitario a favore del principio «un'azione un voto» previsto nelle società di capitali.

Ripartizione degli oneri fra azionisti e creditori (articolo 22)

L'articolo 22 disciplina le misure di partecipazione di azionisti e creditori subordinati agli oneri di ricapitalizzazione della banca.

Poiché l'intervento pubblico è limitato ai casi in cui la carenza di capitale derivi dagli esiti di una prova di stress in scenario avverso, ai sensi della Banking Communication il burden sharing può assumere solo la forma della conversione in azioni di nuova emissione degli strumenti ibridi (Additional Tier 1) e subordinati (Tier 2) nonché degli altri strumenti subordinati. Non può essere quindi disposta la riduzione del valore degli strumenti computabili nel patrimonio di vigilanza: questa infatti può essere disposta in quanto è necessaria ad assorbire perdite che impattano anche sul bilancio e che eccedano il patrimonio netto contabile dell'emittente, mentre lo scenario avverso di uno stress test è solo una rappresentazione ipotetica che potrebbe avverarsi contabilmente solo nel caso in cui quelle condizioni avverse si materializzino.

Il comma 2 specifica le passività assoggettabili alla conversione, mentre il comma 3 è volto ad evitare che l'esistenza di specifici obblighi di garanzia renda sostanzialmente inefficace il burden sharing applicato su determinate passività dell'emittente. Il comma 4 mira invece a disattivare eventuali accordi stipulati dall'emittente aventi ad oggetto i diritti patrimoniali spettanti su azioni o strumenti di capitale dallo stesso emessi, al fine di consentirne la computabilità nel capitale primario di classe 1 dell'emittente.

Il comma 5 disciplina i limiti e le condizioni che devono essere rispettati nell'adozione delle misure di burden sharing. In particolare, è stabilito che:

1) devono essere assicurati la parità di trattamento per creditori e azionisti appartenenti alla medesima classe e il rispetto della gerarchia fallimentare;

2) il sacrificio imposto a creditori e azionisti non può essere maggiore di quello che sarebbe loro imposto in uno scenario ipotetico di liquidazione dell'intermediario (cosiddetto no creditor worse off); le modalità di verifica del rispetto di questa condizione sono disciplinate al comma 6;

3) la conversione degli strumenti ibridi e subordinati deve essere disposta secondo la metodologia indicata nell'allegato al decreto-legge;

4) l'intermediario deve aver provveduto alla conversione volontaria in capitale degli strumenti di contingent capital eventualmente emessi, secondo quanto stabilito dai relativi contratti.

Al fine di rendere applicabili anche agli strumenti finanziari di debito disciplinati da un diritto straniero le misure di burden sharing, le disposizioni contenute nel decreto-legge sono state espressamente qualificate come norme di applicazione necessaria ai sensi del diritto internazionale privato e come provvedimenti di risanamento ai sensi della direttiva 2001/24/CE (cosiddetta «Winding-up Directive»).

Per effetto di tale qualificazione le misure adottate dal MEF ai sensi del decreto-legge dovrebbero essere riconosciute automaticamente negli Stati membri secondo il regime di circolazione previsto dalla Winding-up Directive. È tuttavia possibile che un'autorità (giurisdizionale o amministrativa) extraeuropea investita della questione escluda l'applicabilità agli strumenti disciplinati da un ordinamento non appartenente all'Unione europea. Infatti, l'individuazione del diritto applicabile avviene in base alla lex fori (diritto nazionale dell'autorità investita della questione). Benché inidonea a vincolare l'autorità straniera, la circostanza che il decreto-legge sia stato qualificato in Italia come disciplina di applicazione necessaria potrebbe comunque essere presa in considerazione al fine di individuare il diritto applicabile. Per tenere conto di tale profilo si è ulteriormente specificato al comma 5, lettere a) e b), che per l'applicazione dei princìpi di parità di trattamento si fa riferimento alle passività assoggettabili alle misure di ripartizione degli oneri in base alle legge ad esse applicabile.

Il comma 9 disciplina alcuni profili processuali relativi al decreto adottato dal MEF, prevedendo, al fine di preservare la stabilità degli effetti giuridici prodotti a seguito dell'adozione del decreto, l'applicazione dell'articolo 95 del decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180.

Il comma 10 disciplina gli effetti dell'azione delle misure di burden sharing e di erogazione del sostegno pubblico sui rapporti contrattuali dell'intermediario. A tale proposito, si estende a tale fattispecie l'articolo 65 del decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180, e viene prevista in primo luogo l'inefficacia delle pattuizioni contrattuali che ricollegano a tali misure conseguenze negative per l'intermediario o per altro componente del gruppo bancario di appartenenza (clausole risolutive espresse, clausole di event of default, di cross-default o di acceleration event). In secondo luogo, viene chiarito che le misure disposte dal MEF non costituiscono di per sé inadempimento contrattuale e pertanto non consentono ai creditori di attivare i rimedi previsti in tali casi (ad esempio risoluzione, decadenza dal beneficio del termine, escussione delle garanzie e altro).

Disposizioni finali (articolo 23)

L'articolo 23, oltre a prevedere la possibilità di emanare disposizioni di attuazione, autorizza il MEF, ai fini della strutturazione degli interventi previsti dal capo II nonché della gestione dell'eventuale contenzioso, ad avvalersi, a spese dell'emittente, di esperti in materia finanziaria, contabile e legale.

Inoltre, in sede di prima applicazione, è la legge stessa a prevedere, con riferimento alla probabile esigenza di adottare una misura di sostegno pubblico a favore della Banca Monte dei Paschi di Siena, il valore da attribuire alle passività assoggettabili alle misure di ripartizione degli oneri fra i creditori ai fini della determinazione del tasso di conversione. Infatti, data la risonanza mediatica del caso della Banca Monte dei Paschi di Siena, protrarre l'incertezza sul trattamento degli strumenti sopra indicati potrebbe comportare gravi rischi speculativi e di reazioni difficilmente gestibili da parte degli investitori coinvolti. La determinazione dei valori di riferimento per la conversione è stata effettuata sulla base dell'asseverazione dei valori forniti da esperti indipendenti della banca in questione, da parte di esperti nominati dalla Banca d'Italia.

Capo III -- Disposizioni finanziarie

Il capo è composto da una sola disposizione che prevede l'istituzione di un Fondo, con una dotazione di 20 miliardi di euro per l'anno 2017, destinato alla copertura degli oneri derivanti dalle operazioni di sottoscrizione e acquisto di azioni effettuate per il rafforzamento patrimoniale (ai sensi del capo II) e dalle garanzie concesse dallo Stato su passività di nuova emissione e sull'erogazione di liquidità di emergenza (ai sensi del capo I) a favore delle banche e dei gruppi bancari italiani.

Capo IV -- Misure urgenti per il settore bancario

Contribuzioni al Fondo di risoluzione nazionale (articolo 25)

L'integrazione alla disciplina dell'articolo 1, comma 848, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, interviene per superare possibili difficoltà applicative derivanti dall'attuale formulazione della norma, precisando: a) che le contribuzioni addizionali al Fondo di risoluzione nazionale possono essere richieste anche per fronteggiare oneri derivanti da modifiche del programma di risoluzione approvato il 22 novembre 2015; b) che la Banca d'Italia può richiedere per singolo anno un ammontare di contribuzioni pari alla differenza tra l'importo massimo delle contribuzioni richiamabili in base alla stessa norma e l'importo delle contribuzioni straordinarie effettivamente richiamate dal Comitato di risoluzione unico ai sensi degli articoli 70 e 71 del regolamento (UE) n. 806/2014.

Al fine di consentire un utilizzo delle contribuzioni addizionali coerente con le finalità ad esse assegnate, viene precisato che con riferimento a ciascun anno l'importo eventualmente dovuto a tale titolo può essere determinato dalla Banca d'Italia entro i due anni successivi a quello di riferimento. Ciò rende possibile richiamare le contribuzioni stesse in relazione al fabbisogno e una volta noto quanto richiamato dal Fondo di risoluzione unico a titolo di contribuzioni straordinarie. Inoltre, al fine di mitigare l'impatto delle contribuzioni addizionali sugli intermediari, è prevista la possibilità di una diluizione nel tempo dei relativi versamenti.

Nell'arco temporale entro cui le banche sono tenute al versamento delle contribuzioni addizionali, l'importo di dette contribuzioni è ripartito di anno in anno per ciascuna banca in misura proporzionale all'ammontare delle contribuzioni annuali dovute dalla medesima banca al Fondo di risoluzione unico. L'entità del contributo addizionale a livello individuale varia quindi di anno in anno in funzione del rapporto fra la contribuzione annuale di ciascuna banca -- così come determinata dal Comitato di risoluzione unico -- e l'ammontare complessivo della contribuzione nazionale dovuta al Fondo di risoluzione unico. La contribuzione addizionale nell'anno di riferimento è pertanto dovuta solo nel caso in cui sussista un obbligo contributivo nei confronti del Fondo di risoluzione unico per il medesimo anno. A tale fine assume rilievo, in particolare, la qualifica di banca alla data di riferimento individuata anno per anno dal Comitato di risoluzione unico nell'arco temporale definito dalla Banca d'Italia come sopra esposto alla lettera b).

Modifiche all'articolo 3 del decreto legislativo 21 maggio 2004, n. 170 (articolo 26)

In diverse occasioni la Banca d'Italia ha rappresentato l'esigenza di rendere permanente la disciplina di cui all'articolo 8, comma 30, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.

Nel dettaglio, la citata disposizione, in tema di finanziamenti erogati dalla Banca d'Italia e garantiti mediante cessione o pegno di credito, prevede una disciplina che deroga ai requisiti di opponibilità della garanzia nei confronti del debitore e dei terzi, stabiliti dal codice civile (articoli 1264, 1265, 2800 e 2843), considerando, a tale fine, sufficiente la sottoscrizione del contratto di garanzia. Inoltre, siffatta norma stabilisce che la garanzia prestata è sottratta a revocatoria fallimentare, in applicazione dell'articolo 67, comma 4, del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, che già esclude la revocatoria stessa nei confronti dell'istituto di emissione.

Tale regime derogatorio delle formalità previste dalle disposizioni sopra richiamate del codice civile e del decreto legislativo n. 170 del 2004 ha carattere transitorio: esso trova applicazione per i contratti di garanzia finanziaria a favore della Banca d'Italia stipulati entro il 30 giugno 2013. L'originario termine di scadenza fissato al 30 dicembre 2012 è stato prorogato più volte fino all'attuale scadenza fissata al 31 dicembre 2016.

Nell'ambito delle sue funzioni istituzionali, prima fra tutte la politica monetaria, la Banca d'Italia effettua su larga scala operazioni di finanziamento al sistema bancario acquisendo in garanzia determinate classi di attività.

La garanzia viene assunta sempre in forma di pegno; le attività su cui essa insiste comprendono i crediti (o «impieghi») bancari, che si configurano per lo più come crediti di rimborso di prestiti in denaro erogati dalle controparti di tali operazioni alla propria clientela.

Per agevolare la gestione di questo tipo di collateral, la norma sopra citata ha esentato la Banca d'Italia da due oneri formali tipici dei pegni su crediti secondo la disciplina ordinaria del codice civile: l'onere di notificare il pegno a ogni singolo debitore di ogni singolo credito ricevuto in garanzia e, in caso di garanzia creata su crediti ipotecari, l'onere di annotare il pegno nei registri immobiliari.

La norma speciale, invece, permette alla Banca d'Italia di ottenere l'efficacia erga omnes automaticamente e subito, cioè sin dal momento della stipulazione dei contratti di pegno fra la Banca d'Italia e le sue controparti, senza dover poi inviare notifiche o iscrivere annotazioni di alcun genere. Ciò offre alla Banca d'Italia notevoli vantaggi in termini di rapidità e alleggerimento operativo.

Ai sensi della sua ultima proroga, la norma speciale in esame resterà in vigore solo fino al 31 dicembre 2016. I motivi che la giustificano, peraltro, non verranno affatto meno con tale scadenza, perché sono legati alle dimensioni e alla rilevanza pubblicistica delle attività di finanziamento svolte dalla Banca d'Italia nel quadro dell'Eurosistema.

Va infatti sottolineato che la Banca d'Italia acquisisce pegni su crediti bancari per importi, volumi e frequenze assai elevati, che coinvolgono decine di migliaia di debitori eterogenei sparsi ovunque sul territorio. In base al regime ordinario del codice civile, la Banca d'Italia si troverebbe a dover effettuare via posta, fax o posta elettronica certificata decine di migliaia di notifiche di pegni ad altrettanti destinatari, con un forte prolungamento dei tempi di acquisizione dei collateral e un alto rischio di errori operativi: ciò finirebbe col frustrare l'efficacia dell'azione della Banca d'Italia proprio in una fase, come quella attuale, in cui è invece cruciale far sì che le banche centrali dell'Euroarea possano supportare il sistema finanziario con la massima fluidità. Questo aspetto giustifica, in una logica di bilanciamento degli interessi, la scelta di mantenere sine die una norma speciale che privilegi le esigenze operative della Banca d'Italia sacrificando in qualche misura l'interesse dei terzi alla conoscibilità dei pegni esistenti sui crediti (obiettivo a cui mira, evidentemente, l'istituto della notifica previsto dal codice civile).

Una ricognizione effettuata in sede di Eurosistema, inoltre, ha evidenziato che la maggior parte delle altre banche centrali dell'area non è soggetta -- in base alle normative locali -- all'onere della notifica preventiva per l'efficace costituzione dei pegni.

Alla luce di tali considerazioni, si propone di rendere permanente il regime derogatorio. Per meglio assecondare il citato interesse alla conoscibilità dei pegni da parte dei terzi, peraltro, questa trasformazione verrebbe accompagnata da un'opportuna modifica della norma. Mentre la previsione oggi in vigore consente alla Banca d'Italia, senza notifica, di rendere efficace il pegno erga omnes, cioè verso tutte le possibili categorie di terzi compreso il debitore del credito posto in garanzia, la nuova norma stabile reimporrebbe alla Banca d'Italia la notifica per conseguire l'efficacia verso quest'ultimo soggetto, che è il più «vicino» al pegno ed è meritevole di una particolare tutela; l'esonero dalla notifica resterebbe invece fermo per l'efficacia verso tutte le altre categorie di terzi, in modo che alla Banca d'Italia sia sempre assicurata la priorità sugli altri creditori concorrenti in sede di escussione della garanzia. Tali correttivi renderebbero la nuova norma più equilibrata e meno distonica rispetto al regime ordinario del codice civile.

Nell'occasione, e per affinità di materia, si è provveduto a un ulteriore intervento legislativo volto a proteggere la Banca d'Italia da un particolare rischio legale associato all'uso dei crediti bancari come collateral.

Da approfondimenti effettuati in varie sedi (fra cui i comitati tecnici dell'Eurosistema) è infatti emerso che la Banca d'Italia -- come varie altre banche centrali -- è esposta a un rischio di compensazione, consistente nel fatto che il debitore del credito bancario ha la facoltà di estinguere in tutto o in parte la sua passività compensandola con eventuali contro-crediti di altra origine (ad esempio depositi in conto corrente) di cui egli sia titolare nei confronti della stessa controparte che ha stanziato il credito in garanzia presso la Banca d'Italia. Questo «set-off risk», che deriva da un istituto generale del codice civile (la compensazione legale), espone la Banca d'Italia a possibili abbattimenti di valore della garanzia ricevuta, anche fino al suo totale svuotamento, e assume rilievo soprattutto nell'ipotesi di insolvenza della controparte stanziatrice del credito.

Al fine di mitigare tale rischio, si rende inopponibile alla Banca d'Italia la facoltà di set-off del debitore, intervento che si giustifica -- come l'esenzione dagli oneri di notifica e annotazione dei pegni -- con la rilevanza pubblicistica delle attività di finanziamento svolte dalla Banca d'Italia in favore del sistema bancario. L'inopponibilità della compensazione sarebbe estesa a tutti i contro-crediti, vantati dal terzo debitore verso la controparte stanziatrice del credito bancario, che siano sorti anteriormente o posteriormente alla creazione del pegno in favore della Banca d'Italia su tale credito.

Sul piano tecnico-formale, tutti gli interventi sopra illustrati sono stati inseriti per ragioni sistematiche nel testo del decreto legislativo 21 maggio 2004, n. 170, dedicato alla disciplina delle garanzie finanziarie.