Onorevoli Senatori. --

Contesto e obiettivi dell'intervento di regolamentazione

Quadro generale

Il trasporto ferroviario internazionale di merci, passeggeri e bagagli, viene regolato per gli aspetti di diritto internazionale privato dalla Convenzione del 1980 sul trasporto internazionale per ferrovia (COTIF), alla quale aderiscono 41 Paesi (Paesi dell'Unione europea, Vicino Oriente, Maghreb). Le funzioni di segretariato permanente della Convenzione sono state assunte dall'OTIF (Organisation Intergouvernamentale pour les Transports Internationaux Ferroviaires), organizzazione intergovernativa dotata di personalità giuridica, con sede a Berna. La revisione della COTIF è stata proposta per assicurare l'uniformità del diritto di trasporto internazionale, alla luce del nuovo quadro legislativo comunitario in materia ferroviaria (direttiva 91/440/G del Consiglio, del 29 luglio 1991, e direttive 95/18/CE e 95/19/CE del Consiglio, del 19 giugno 1995).

A tal fine l'Assemblea plenaria dell'OTIF, che ha avuto luogo a Vilnius il 3 giugno 1999, ha adottato il nuovo Protocollo che modifica il testo della COTIF, tenuto conto del fatto che, dopo la firma della Convenzione, avvenuta il 9 maggio 1980, i cambiamenti politici, economici e giuridici intervenuti in molti Stati membri richiedono di stabilire e di sviluppare prescrizioni uniformi a livello internazionale e che si rende quanto mai necessario adottare misure efficaci per eliminare gli ostacoli frapposti al passaggio di frontiera nel trasporto internazionale ferroviario.

Al riguardo si ricorda che dalla firma del Protocollo di Vilnius del 3 giugno 1999, la situazione comunitaria nel settore ferroviario ha subito una considerevole evoluzione, a seguito dell'adozione di ben due pacchetti ferroviari. Il primo dei quali è costituito dalle direttive 2001/12/CE, 2001/13/CE, 2001/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, con cui si è proceduto alla liberalizzazione del mercato ferroviario e dalla direttiva 2001/16/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2001, relativa all'interoperabilità della rete convenzionale, rispettivamente recepite nell'ordinamento nazionale con il decreto legislativo n. 188 del 2003 ed il decreto legislativo n. 268 del 2004 (come si vedrà in seguito, ora abrogato e sostituito dal decreto legislativo n. 163 del 2007). Il secondo pacchetto ferroviario, emanato nel 2004, è composto dalle direttive 2004/49/CE sulla sicurezza, 2004/50/CE di modifica delle direttive sull'interoperabilità e 2004/51/CE relativa all'accesso, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004. La direttiva 2004/51/CE è stata già recepita in sostanza dal decreto legislativo n. 188 del 2003. Le due direttive 2004/49/CE e 2004/50/CE sono state recepite, rispettivamente, con i due decreti legislativi n. 162 e n. 163 del 2007. In particolare, il decreto legislativo 10 agosto 2007, n. 163, nel recepire la direttiva 2004/50/CE (che modificava le due direttive 96/48/CE e 2001/16/CE, relative all'interoperabilità dei sistemi ferroviari transeuropei, rispettivamente, ad alta velocità e convenzionale) ha abrogato, modificandoli ed accorpandoli in un unico decreto, i precedenti due decreti legislativi 24 maggio 2001, n. 299, e 30 settembre 2004, n. 268.

Nel 2008 con l'emissione della direttiva interoperabilità 2008/57/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 2008, recepita con decreto legislativo 8 ottobre 2010, n. 191 (successivamente corretto con l'emanazione del decreto legislativo 8 febbraio 2013, n. 21), è stato abrogato il decreto legislativo 10 agosto 2007, n. 163. La direttiva 2008/57/CE è tuttora in vigore e le modifiche agli allegati della medesima sono state operate dal decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 22 luglio 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 211 del 10 settembre 2011, di recepimento della direttiva 2011/18/UE della Commissione, del 1° marzo 2014 (modifica degli allegati II, V e VI).

Da ultimo è intervenuta in materia la direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico, ancora in corso di recepimento.

Al fine tuttavia di evitare una sovrapposizione di ordinamenti nel campo ferroviario ed una eventuale incertezza giuridica, la Commissione europea, in previsione di formalizzare la propria adesione all'OTIF, aveva concordato con l'organizzazione stessa di procedere vicendevolmente ad una omogeneizzazione degli ordinamenti e ha individuato le modalità con cui affrontare il transitorio, invitando nel contempo i Paesi dell’Unione europea, sia che avessero già ratificato la citata Convezione sia che fossero in procinto di ratificarla, a non dare applicazione a quegli allegati che fossero in disaccordo con le direttive europee, attraverso l'istituto della dichiarazione ai sensi dell'articolo 42 della Convenzione, di non applicazione delle appendici CUI, APTU e ATMF.

A seguito dell'adesione della Unione europea alla Convezione COTIF 99, avvenuta nel giugno 2011 ed efficace dal 1° luglio 2011, la ratifica della COTIF 99 può essere effettuata senza dichiarazioni ai sensi dell'articolo 42, paragrafo 1, della Convenzione per le appendici CUI, APTU e ATMF.

Nell'accordo con cui l’Unione europea ha aderito alla COTIF si prevede che la stessa Unione europea possa esprimere, nei comitati e nelle commissioni tecniche istituiti dalla Convenzione un voto rappresentativo di tutti gli Stati membri aventi diritto. Poiché l'Italia non ha ratificato la COTIF 99 non ha diritto di voto in nessuna delle Commissioni/Comitati.

La mancata ratifica del Protocollo COTIF ha determinato l'apertura della procedura EU Pilot 5943/13/MOVE da parte della Commissione europea.

Sinora non si è potuto completare l'iter di ratifica a causa delle complesse valutazioni sulla necessità di adeguare l'ordinamento interno alle modifiche intervenute sulla materia in ambito europeo.

Obiettivi

I principali obiettivi che la nuova Convenzione si propone di raggiungere sono:

-- distinzione delle responsabilità tra gestori dell'infrastruttura e imprese di trasporto;

-- fluidificazione e sviluppo organico del trasporto ferroviario internazionale;

-- superamento degli ostacoli giuridici e tecnici relativi alla circolazione ferroviaria in traffico internazionale;

-- creazione di una base giuridica che contribuisca alla soppressione degli ostacoli che impediscono il superamento delle frontiere nel traffico ferroviario internazionale;

-- ridefinizione delle condizioni relative al risarcimento danni in caso di incidente o in caso di ritardo del treno (Appendice A -- Regole uniformi CIV).

Le principali modifiche che la nuova COTIF apporta rispetto a quella del 1980 sono le seguenti:

-- il nuovo articolo 29 circoscrive la riparazione degli «altri danni» ai soli «danni fisici»;

-- il nuovo articolo 30 differisce rispetto al testo precedente solamente per quanto riguarda l'importo del limite massimo del risarcimento da corrispondere in caso di morte o ferimento. Tale limite massimo viene innalzato a 175.000 unità di conto, rispetto alle 70.000 previste nella Convenzione del 1980, sia per una maggiore tutela del viaggiatore sia per un adeguamento economico;

-- l'articolo 32, relativo alla responsabilità in caso di soppressione, ritardi o mancata corrispondenza, rappresenta una novità nel Protocollo di Vilnius. L'articolo prevede la possibilità di risarcimento su istanza di parte di eventuali spese di alloggio e di assistenza, per i casi summenzionati, rinviando alla normativa nazionale per quanto riguarda la quantificazione dell'indennizzo.

Le categorie dei soggetti, pubblici e privati, destinatari dei principali effetti dell'intervento regolatorio sono il gestore dell'infrastruttura, le imprese ferroviarie, i detentori dei carri ferroviari, i passeggeri.

Conseguenze collegate al protrarsi della attuale situazione

Un eventuale protrarsi nel tempo della attuale situazione comporterebbe:

1. un danno d'immagine alla credibilità del Paese in relazione al fatto che il Protocollo di Vilnius a base della nuova Convenzione è stato firmato ed accettato dall'Italia già nel 1999;

2. il protrarsi dell'impossibilità per l'Italia di partecipare attivamente e con l'espressione di voto, al processo formativo di accordi e testi formulati all'interno dei comitati tecnici quali ad esempio quello che si occupa delle modifiche alle regole per il trasporto di merci pericolose per ferrovia (RID), oppure a quello che gestisce la creazione di norme comuni per i trasporti ferroviari in termini di interoperabilità e sicurezza, eccetera;

3. un impedimento allo sviluppo concorrenziale del mercato nel settore del trasporto ferroviario penalizzando le imprese italiane nei confronti dei competitori europei;

4. il configurarsi da parte dell'Italia nei confronti dell’Unione europea di un disattendimento di quanto previsto dall'articolo 4, paragrafo 3, del Trattato sull'Unione europea, in relazione al fatto che non potendo contare sul voto dell'Italia in seno ad alcuni Comitati, ciò costituirebbe un effettivo indebolimento dell'Unione nel consesso OTIF, il che potrebbe ingenerare l'avvio di una procedura di infrazione nei confronti dell'Italia promossa da parte della Commissione europea.

Benefici attesi

In relazione all'incidenza sul corretto funzionamento concorrenziale del mercato e sulla competitività del Paese si riassumono di seguito i benefici che la ratifica della COTIF 99 genererebbe per le piccole e medie imprese operanti nel settore:

-- sul piano giuridico la possibilità di avere basi contrattuali comuni e unanimemente accettate e condivise (appendici CIM, CUV e CUI), da cui ne deriverebbe una maggiore certezza in ambito di diritto internazionale applicabile alle diverse situazioni;

-- sul piano commerciale la determinazione di regole comuni ad esempio circa la gratuità di determinate operazioni garantirebbe la tutela dei diritti delle imprese più piccole rispetto a quelle più grandi e più in generale l'impossibilità per i soggetti più forti o in posizione di monopolio di effettuare deroghe rispetto ai principi espressi nelle appendici in questione;

-- l'intervento regolatorio porterebbe ad un aumento della competitività internazionale per le imprese italiane oltre che a fornire un contributo allo sviluppo potenziale delle attività nel settore.

Non da ultimo in ambito UE di:

-- partecipare proattivamente all'azione di innalzamento dei livelli di interoperabilità e sicurezza on ambito ferroviario che la Commissione europea vorrà perseguire in ambito OTIF;

-- partecipare attivamente e con il dovuto peso alle attività connesse allo sviluppo della normativa tecnica connessa al trasporto ferroviario in generale ed a quello delle merci pericolose in particolare;

-- la certezza di non incorrere in nessuna procedura di infrazione da parte della Commissione.