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Atto Camera

Ordine del Giorno 9/04394/024presentato daCOSTANTINO Celestetesto diMartedì 11 aprile 2017, seduta n. 778

   La Camera,
   premesso che:
    esaminato il decreto-legge in conversione, recante disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell'immigrazione illegale;
    l'articolo 6, comma 1, lettere f) e g) del decreto-legge disciplina il procedimento da seguire per l'impugnazione dei provvedimenti relativi al riconoscimento della protezione internazionale, inserendo nel decreto legislativo n. 25 del 2008 il nuovo articolo 35-bis e conseguentemente modificando l'articolo 35 del decreto legislativo con finalità di coordinamento;
    rispetto alla disciplina vigente (articolo 19 del decreto legislativo n. 150 del 2011, abrogato dall'articolo 7 del decreto-legge in commento) il decreto-legge prevede per tali controversie l'applicazione del rito camerale a contraddittorio scritto e a udienza eventuale, mentre attualmente si applica il rito sommario di cognizione;
    la nuova disciplina prevede che il provvedimento giudiziale – in deroga a quanto previsto con riguardo ai procedimenti camerali in genere dall'articolo 739 del codice di procedura civile – non è reclamabile, ma esclusivamente ricorribile per Cassazione;
    il nuovo rito per i ricorsi giurisdizionali in materia di protezione internazionale appare criticabile sotto il profilo costituzionale, anche dopo le modifiche introdotte dal Senato;
    l'illegittimità costituzionale delle scelte operate deriva dall'avere previsto contestualmente:
     1) il rito camerale per la trattazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale;
     2) il rito camerale ove l'esistenza dell'udienza di discussione è solo eventuale ed eventuale è anche la partecipazione della parte al processo e la sua audizione;
     3) la soluzione di cui alle precedenti lettere nell'ambito di un processo che vede, quale principale fonte di prova, le dichiarazioni della parte, le quali devono essere valutate ex nunc dal giudice per espressa previsione normativa europea (articolo 46 della Direttiva 2013/32/UE);
     4) la eliminazione del doppio grado di giudizio di merito;
     5) quanto sopra nell'ambito del sistema processuale attuale che prevede, nello stesso processo per Cassazione derivante dalla recente approvazione della legge 197/2016, lo sviluppo di un modello camerale in assenza di dialogo con gli avvocati ed in assenza di udienza;
    da tutto ciò deriva la lesione del principio di eguaglianza, sotto il profilo della ragionevolezza, della riserva di legge in materia di stranieri, del diritto alla difesa (che in materia di protezione internazionale deve essere effettiva secondo la direttiva UE sulle procedure di esame delle domande) e del contraddittorio nel processo (artt. 3, 10,24, 111 e 117 Cost.);
    in particolare, la non reclamabilità del decreto del Tribunale che decide sul ricorso, ovvero l'eliminazione del doppio grado di merito è unica quanto alla tutela accordata nel processo italiano ai diritti soggettivi coperti da garanzie costituzionali;
    la scelta di prevedere per questo procedimento – così come per le controversie avverso la decisione dell'Unità Dublino (articolo 6, lettera 0a) – un unico grado di merito è motivata dal Governo nella relazione illustrativa del disegno di legge di conversione dalla circostanza per cui «i flussi dei procedimenti di protezione internazionale attualmente registrati presso le corti d'appello sono tali da non consentire la costituzione di sezioni specializzate presso il giudice di secondo grado»;
    sempre nella Relazione si osserva come la mancata previsione di un secondo grado di merito sia comunque «pienamente compatibile con la giurisprudenza della Corte di giustizia UE». In proposito viene ricordata la sentenza resa nella causa Samba Diouf (C-69/10): in tale occasione la Corte ha rilevato che il diritto ad un ricorso effettivo ai sensi della legislazione europea non si riferisce ad un certo numero di gradi di giudizio. Il principio della tutela giurisdizionale effettiva attribuirebbe quindi al singolo il diritto di adire un giudice, e non il diritto a più gradi di giudizio;
    nella relazione si rileva, inoltre, come un'analisi comparata mostri come i sistemi di impugnazione presenti nei diversi Stati membri si articolino su un numero variabile di gradi giudizio, con una prevalenza di Paesi (fra cui Francia, Spagna, Paesi Bassi e Belgio) nei quali – con riguardo alle controversie in materia di asilo – l'esame in fatto e in diritto è riservato esclusivamente al primo grado, mentre il procedimento di secondo grado può aver ad oggetto esclusivamente profili di legittimità;
    infine per quanto concerne la compatibilità della previsione di un unico grado di giudizio con la Costituzione viene rilevato come il doppio grado di giurisdizione in materia civile non sembra trovare copertura costituzionale, come ha più volte sostenuto la Corte costituzionale;
    tuttavia nessuna delle motivazioni addotte dal Governo nella Relazione al disegno di legge sono pertinenti e decisive;
    la Corte costituzionale ha ritenuto legittimo il modello processuale della Volontaria giurisdizione a condizione, tra le altre, della «facoltà della impugnazione – sia per motivi di merito che per ragioni di legittimità» (sentenza 170/2009);
    l'eliminazione del doppio grado di giudizio è in palese contrasto con i principi costituzionali, considerando che la protezione internazionale diventa l'unica materia, pur afferente a diritti costituzionali rientranti tra i principi fondamentali della Repubblica (articolo 10, comma 3 Cost.) e regolati anche da norme dell'UE e da norme internazionali, in cui l'appello è soppresso, così determinando un diritto speciale, per i soli richiedenti asilo, con violazione dell'articolo 3 della Costituzione;
    l'eliminazione dell'appello appare irrazionale nell'ordinamento italiano in cui la garanzia del doppio grado di merito è prevista anche per controversie civili di ben minor valore rispetto all'accertamento se sussista o meno in capo allo straniero un fondato rischio di persecuzione o di esposizione a torture, trattamenti disumani e degradanti o eventi bellici in caso di rientro nel proprio Paese, e l'inevitabile trasferimento nel giudizio dinanzi alla Corte di cassazione delle criticità e delle disfunzioni che si dichiara di voler eliminare;
    l'eliminazione dell'appello inoltre sopprimerà per la sola materia della protezione internazionale un essenziale momento di uniformazione degli orientamenti giurisprudenziali e finirà per gravare pesantemente sui carichi della Cassazione (tenuta a decidere entro sei mesi dalla presentazione del ricorso), che finora si era occupata in misura ridotta della materia proprio a causa dell'efficacia del filtro dell'appello;
    in ogni caso l'eliminazione del doppio grado di merito produrrà inevitabilmente un notevole aumento dei ricorsi davanti alla Corte di cassazione, pur con tutti i limiti intrinseci a tale giudizio, che esclude una rivisitazione dei fatti;
    in definitiva, la previsione da parte dell'articolo 6 del decreto di un unico grado di merito caratterizzato da una cognizione di regola cartolare, nel quale l'udienza è solo un'eventualità e ha forma camerale, viola il principio del contraddittorio e della pubblicità del processo, garantiti dall'articolo 111 Cost. e dall'articolo 6 Conv. eur. dir. uomo, come ribadito nella giurisprudenza costituzionale e della Corte europea dei diritti dell'uomo, e da ultimo riaffermato dalla Cassazione con sentenza n. 395/2017 (richiamata nel comunicato del 14.2.2017 della sezione ANM della Cassazione);
    la scelta di eliminare il grado di appello crea un'odiosa e incostituzionale apartheid giuridica riservata ai diritti fondamentali (quello alla protezione e quello alla difesa) dei richiedenti asilo,

impegna il Governo

a valutare gli effetti applicativi della soppressione del grado di appello, valutando in maniera appropriata i profili di incostituzionalità che essa comporta, al fine di adottare ulteriori iniziative normative volte a ripristinare il secondo grado di giudizio.
9/4394/24. Costantino, Marcon, Civati, Palazzotto, Andrea Maestri, Fratoianni, Daniele Farina.