• Testo DDL 2823

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Atto a cui si riferisce:
S.2823 Ratifica ed esecuzione dell'Accordo tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica francese relativo all'attuazone di un servizio di autostrada ferroviaria tra l'Italia e la Francia, fatto a Lussemburgo il 9 ottobre 2009


Senato della RepubblicaXVII LEGISLATURA
N. 2823
DISEGNO DI LEGGE
presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri (GENTILONI SILVERI)
e dal Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale (ALFANO)
di concerto con il Ministro della giustizia (ORLANDO)
con il Ministro dell'economia e delle finanze (PADOAN)
con il Ministro dello sviluppo economico (CALENDA)
con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (GALLETTI)
e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (DELRIO)

COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 5 MAGGIO 2017

Ratifica ed esecuzione dell’Accordo tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica francese relativo all’attuazione di un servizio di autostrada ferroviaria tra l’Italia e la Francia, fatto a Lussemburgo il 9 ottobre 2009

Onorevoli Senatori. -- Lo schema di disegno di legge in argomento è volto a ratificare l'Accordo, firmato a Lussemburgo il 9 ottobre 2009, che istituisce un servizio di Autostrada ferroviaria tra l'Italia e la Francia, e ciò in ossequio ad obblighi internazionali già sottoscritti da diversi anni e confermati dai diversi Governi succedutisi negli anni, nonché a specifica decisione della Commissione europea (si vede la decisione della Commissione europea C (2015) 3455 del 26 maggio 2015).

In particolare, l'Autostrada ferroviaria alpina (AFA) è un servizio ferroviario per il trasporto di merci e merci pericolose (combinato accompagnato e non accompagnato), avviato d'intesa con il Governo francese sul tunnel storico del Fréjus (tra Orbassano e Aiton), mediante l'utilizzo della tecnologia «Modalohr» (carri ribassati per trasporto su rotaia di TIR e camion, anche telonati, per il trasporto di container, rimorchi e semirimorchi, oltre alle motrici).

La configurazione societaria di AFA srl è stata sin dall'inizio paritaria tra Trenitalia e SNCF ed il servizio, denominato sperimentale, ha avuto inizio nel 2003. Infatti, come noto, il progetto di AFA è stato regolato inizialmente, in Italia, tramite un accordo di programma triennale (2004-2006) stipulato ai sensi dell'articolo 38, comma 7, della legge 1° agosto 2002, n. 166, e del relativo regolamento di attuazione (il decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 2004, n. 340) che prevedeva il finanziamento in via prioritaria del progetto stesso. In Francia, il progetto di AFA è stato regolato invece, tramite una convenzione, rinnovata annualmente, fra il Ministero dei trasporti e la società di scopo costituita per l'erogazione del servizio (la suddetta AFA srl) di diritto italiano.

Dal punto di vista tecnico, si segnala che il servizio commerciale dell'Autostrada Ferroviaria Alpina, effettua 4 coppie di treni al giorno dal lunedì al venerdì, collegando Orbassano con Aiton attraverso il valico del Frejus (la cui galleria ferroviaria è stata ammodernata per elevare la dimensione della sagoma allo standard internazionale Gabarit B+). La massima capacità di carico, per ogni singolo collegamento, è di 22 unità per treno, che corrisponde ad una massima capacità giornaliera, nei due sensi di marcia, di 176 unità (contenitori tipo: container, rimorchi, semi-rimorchi o telonati).

La capacità effettiva tuttavia può essere minore e varia a seconda del tipo di servizio richiesto dagli autotrasportatori (trasporto accompagnato con autista: motrice e contenitore -- o non accompagnato: solo contenitore) a causa delle configurazioni tecniche necessarie per accogliere sia le unità di carico sia le motrici.

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Il progetto ha ottenuto le necessarie autorizzazioni da parte della Commissione europea sia sotto il profilo della concentrazione sul mercato sia per quanto riguarda la coerenza degli aiuti concessi con il Trattato istitutivo della Comunità europea nel corso del 2003.

Successivamente l'Accordo è stato rinnovato per l'anno 2007, poi per il biennio 2008-2009 e successivamente prorogato annualmente, con reperimento di specifici fondi, per ciascuno degli anni 2010, 2011 e 2012 previa autorizzazione agli aiuti di Stato da parte della Commissione europea. Ciononostante, a seguito dell'ultima richiesta di autorizzazione alla concessione dell'aiuto di Stato, la Commissione europea, con decisione C (2012) 4636 dell'11 luglio 2012, ha prorogato la possibilità di concedere l'aiuto di Stato soltanto al giorno 30 del mese di giugno 2013.

Si segnala per altro che nel 2009 era stata avviata una procedura di gara per l'assegnazione dei servizi a mercato, la quale tuttavia non è mai stata portata a conclusione in ragione della mancanza di certezza finanziaria circa la copertura degli oneri conseguenti.

In conseguenza di quanto sopra il servizio sperimentale dell'AFA si è concluso il 30 giugno 2013 e l'Italia, in via cautelativa, ha ritenuto opportuno non procedere all'erogazione del finanziamento già impegnato e previsto per il 1° semestre 2013 in attesa di future determinazioni della Commissione europea sulla prosecuzione dei servizi anche per i successivi anni.

Infatti, al fine di non interrompere il servizio, che nel 2013 iniziava a beneficiare degli effetti positivi della ristrutturazione della galleria del Frejus (ultimati l'anno prima), ed in considerazione dell'importanza che lo stesso riveste, in un'area delicata come quella delle Alpi, sia per ragioni ambientali che politiche, Trenitalia, pur in mancanza di accordo tra le Parti, ha continuato per tutto il 2013 e fino ad oggi, il servizio di trasporto intermodale AFA.

In particolare, dal 1º luglio 2013 il servizio è stato denominato «transitorio», ovvero propedeutico alla definizione e preparazione di una nuova procedura di gara con la quale si prevede di poter assegnare tali servizi per un periodo di concessione decennale a partire tendenzialmente dal 30 giugno 2018.

Per chiedere l'autorizzazione a tale servizio transitorio, di passaggio fra il periodo «sperimentale» ed il successivo servizio definitivo da aggiudicare mediante la sopra richiamata gara internazionale, è stata presentata nel corso del 2014 apposita comunicazione di notifica per aiuti di stato compatibili, ai sensi dell'articolo 93 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), alla Commissione europea.

La procedura, avviata d'intesa con le Autorità francesi, era pertanto orientata alla regolarizzazione ed al riconoscimento da parte della Commissione europea della contribuzione pubblica di tutto il periodo transitorio e del successivo periodo definitivo, al fine di poter arrivare quanto prima ad avviare la procedura di gara internazionale e trovare i necessari finanziamenti a copertura dei servizi erogati da Trenitalia nelle more della conclusione di tale procedura di notifica.

In particolare in data 23 dicembre 2014 e 9 gennaio 2015 le autorità italiane e francesi hanno rispettivamente notificato alla Commissione europea, conformemente alle disposizioni dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, il finanziamento del servizio transitorio di autostrada ferroviaria alpina in oggetto. La Commissione ha chiesto, il 6 marzo 2015, informazioni supplementari alle Autorità dei due Stati coinvolti ricevendo risposta unitaria il 31 marzo 2015.

L'iter della notifica si è quindi concluso positivamente per AFA con la Decisione della Commissione europea n. Commissione (2015) 3455 del 26 maggio 2015, con la quale la Commissione ha accolto la tesi dell'aiuto di stato compatibile e, quindi, si è dimostrata la correttezza giuridica e la possibilità di procedere alla erogazione del contributo statale per i servizi AFA nel periodo 1º luglio 2013 -- 30 giugno 2018 (denominato «periodo transitorio»).

Lo svolgimento di un servizio di autostrada ferroviaria alpina è necessario per permettere agli Stati di concretizzare la volontà di rendere sostenibile l'alternativa al trasporto stradale di merci attraverso i valichi alpini.

Il servizio AFA è tanto più necessario quanto la domanda aumenta, ed i comportamenti dei trasportatori e delle imprese stanno convergendo verso un trasporto merci più virtuoso. Rompere questa dinamica porterebbe conseguenze durevoli sulle politiche francesi, italiane e, di conseguenza, europee in materia di trasporto merci nell'ambiente naturale unico come quello delle Alpi. La continuità del servizio tra la Francia e l'Italia è inoltre una questione importante, anche in considerazione del contesto della realizzazione del collegamento ferroviario tra Lione e Torino.

I principali obiettivi che la Convenzione si propone di raggiungere sono:

-- l'impatto ambientale del trasferimento modale è particolarmente significativo per le merci pericolose, che rappresentano un terzo delle merci trasportate dall'AFA;

-- l'AFA, consentendo il trasferimento dei camion dalla strada alla rotaia, permette di evitare l'emissione di circa 5.000 tonnellate di CO2 l'anno;

-- la riduzione dei trasporti su strada incrementa sensibilmente i rischi di incidenti stradali che coinvolga trasporti stradali di merci pericolose, che come si ricorda furono la causa dell'incendio nella galleria stradale del Monte Bianco.

Le autorità italiane considerano necessario sostenere il servizio transitorio di autostrada ferroviaria alpina nella misura in cui risponde a degli obblighi di servizio pubblico. Le autorità ricordano che, in assenza di un intervento pubblico, il servizio di autostrada ferroviaria alpino, nella sua struttura attuale, non sarebbe esistito. Gli aiuti pubblici restano determinanti per la copertura dei costi del servizio e sono quindi necessari per il funzionamento dell'AFA.

In caso di mancata ratifica dell'Accordo di Lussemburgo, ora che il Governo italiano ha trovato le risorse finanziarie a copertura degli oneri connessi con le attività dell'AFA, si determinerebbe l'arresto del servizio.

Un simile evento avrebbe come effetto inevitabile quello di realizzare lo spostamento dei traffici, attualmente eserciti da AFA, nei tunnel stradali del Frejus e del Monte Bianco. Tale spostamento sarebbe immediato, incluso per le merci pericolose, che tuttavia non potrebbero attraversare i due tunnel stradali del Frejus ed in particolare del Monte Bianco, dove in conformità con l'Accordo europeo relativo al trasporto internazionale di merci pericolose su strada, nessun trasporto di merce pericolosa è autorizzato.

Pertanto esiste il concreto rischio che le imprese che oggi utilizzano l'AFA per i trasporti di merce pericolosa attraverso le Alpi possano vedere minacciata la propria attività in caso di chiusura del servizio. Per le altre imprese, per le quali l'attività non si arresterà completamente, l'alternativa stradale rappresenterebbe comunque una lunga deviazione di percorso al fine di attraversare la frontiera meridionale, a Ventimiglia, su strade che dal punto di vista infrastrutturale incontrano difficoltà all'attraversamento di camion pesanti.

Oltre all'impatto economico sulle attività industriali in questione, l'impatto ambientale derivante dall'interruzione del servizio dell'autostrada ferroviaria in termini di inquinamento e sicurezza stradale sarebbe dunque fortemente negativo.

Inoltre, un arresto del servizio avrebbe un impatto finanziario significativo: gli investimenti effettuati a partire dal 2003 non sarebbero valorizzati, e la creazione di un nuovo servizio in futuro sarebbe notevolmente più costosa rispetto alla possibilità di continuare con l'attuale servizio.

Infine, un'interruzione del servizio avrebbe un impatto negativo sull'attuazione della politica europea volta alla riduzione delle emissioni dei gas ad effetto serra. L'Unione europea ha stabilito il 24 ottobre 2014 nuovi obiettivi per la limitazione delle emissioni di gas ad effetto serra: riduzione del 40 per cento al 2030 in rapporto al 1990, mentre il pacchetto «energia-clima» approvato nell'aprile 2009 prevedeva solamente una riduzione del 20 per cento al 2020 in rapporto al 1990. Recentemente anche la decisione assunta della Conferenza di Parigi sui cambiamentei Climatici (COP 21) ha confermato gli obiettivi ambiziosi dell'Europa in materia di riduzione delle emissioni inquinanti dei trasporti.

Il testo dell'accordo si compone di 8 articoli.

L'articolo 1 contiene l'oggetto dell'accordo: le Parti decidono di proseguire il servizio di autostrada ferroviaria alpina, già oggetto di positiva sperimentazione negli anni precedenti, fissandone le condizioni di realizzazione.

L'articolo 2 stabilisce i diritti e gli obblighi delle Parti, rinviando la puntuale disciplina del servizio a un successivo contratto tra i Governi e il Gestore.

L'articolo 3 individua il quadro di riferimento normativo e regolamentare per la disciplina del servizio di autostrada ferroviaria.

L'articolo 4 disciplina il tema dei finanziamenti che i Governi, nell'ambito della normativa europea, potranno impegnare per la realizzazione delle opere necessarie all'avvio della gestione del servizio.

L'articolo 5 disciplina le modalità di risoluzione delle eventuali controversie che dovessero insorgere tra i Governi in merito all'applicazione e all'interpretazione dell'Accordo.

L'articolo 6 affida a un apposito Gruppo di lavoro il compito di preparare, realizzare e svolgere la procedura di selezione del Gestore del servizio di autostrada ferroviaria, nonché di elaborare la bozza di convenzione di finanziamento.

L'articolo 7 individua il quadro normativo di riferimento per l'attribuzione del contratto, identificando altresì l'organismo competente per la risoluzione delle eventuali controversie.

L'articolo 8 definisce le modalità di entrata in vigore dell'Accordo.

Il servizio transitorio di autostrada ferroviaria alpina è rivolto a tutti i tipi di trasporto ferroviario di tipo combinato che preveda il trasferimento modale dei trasporti delle merci operati su strada con TIR (camion formati di motrice più rimorchio o semirimorchio), purché gli stessi siano compatibili con la sagoma disponibile sulla linea ferroviaria del Frejus (Gabarit B+). A partire dalla messa in servizio del GB+ sull'itinerario nell'anno 2013, a seguito degli importanti investimenti infrastrutturali avviati nel 2008, il servizio è accessibile a tutti i veicoli di trasporto merci di altezza massima di 4 metri che operano attraverso il tunnel stradale del Frejus. In questo modo si incentiva tale tipologia di trasporto e la concorrenza nel settore ferroviario.

Nel 2010 era stato già avviato l'iter per la ratifica, ma lo stesso non era ulteriormente proseguito a causa dei rilevi della Ragioneria generale dello Stato, che aveva evidenziato la non adeguata copertura finanziaria.

Tutto ciò premesso, il presente disegno di legge, a seguito dell'entrata in vigore della legge 28 dicembre 2015, n. 208 -- legge di stabilità 2016 (che ha previsto lo stanziamento delle risorse necessarie per dare attuazione agli obblighi derivanti dall'Accordo in argomento) --, agli articoli 1 e 2 prevede l'autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione; all'articolo 3 prevede la copertura finanziaria, che è assicurata a valere sui fondi di cui all'articolo 1, comma 654, della legge di stabilità 2016; all'articolo 4, infine, dispone l'entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Relazione tecnica

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Analisi tecnico-normativa

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Analisi di impatto della regolamentazione (AIR)

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DISEGNO DI LEGGE

Art. 1.

(Autorizzazione alla ratifica)

1. Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare l'Accordo tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica francese relativo all'attuazione di un servizio di autostrada ferroviaria tra l'Italia e la Francia, fatto a Lussemburgo il 9 ottobre 2009.

Art. 2.

(Ordine di esecuzione)

1. Piena ed intera esecuzione è data all'Accordo di cui all'articolo 1, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, in conformità a quanto disposto dall'articolo 8 dell'Accordo stesso.

Art. 3.

(Copertura finanziaria)

1. Agli oneri derivanti dalla presente legge, si provvede mediante utilizzo delle risorse già stanziate, per le medesime finalità, dall'articolo 1, comma 654, della legge 28 dicembre 2015, n. 208.

2. Agli eventuali oneri derivanti dagli articoli 5 e 7 dell'Accordo di cui all'articolo 1 si fa fronte con apposito provvedimento legislativo.

3. Agli oneri derivanti dall'articolo 6 dell'Accordo di cui all'articolo 1, pari a euro 7.740 annui a decorrere dall'anno 2017, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2017-2019, nell'ambito del programma «Fondi di riserva e speciali» della missione «Fondi da ripartire» dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2017, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale.

4. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.

Art. 4.

(Entrata in vigore)

1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

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