Onorevoli Senatori. -- Il dibattito sulla riforma del bicameralismo, del Governo in Parlamento, del numero dei parlamentari, accompagnato dalla formulazione di proposte di revisione del ruolo e delle competenze di ciascuna Camera, ha segnato un significativo passaggio procedurale nelle precedenti legislature.

Il superamento del bicameralismo perfetto, che rappresenta l'aspetto centrale della riforma costituzionale, non è un problema nuovo: il superamento del procedimento legislativo in base al quale le due Camere esercitano le medesime funzioni è uno dei temi che quasi tutte le proposte di riforma degli ultimi trent'anni hanno ritenuto di dover affrontare.

Infatti, risultano oggi poco comprensibili a chiunque i motivi di un procedimento legislativo che prevede almeno due passaggi parlamentari in assenza di qualsiasi apprezzabile differenza nella composizione, nel funzionamento o nel corpo elettorale delle due Camere. Il meccanismo della navette è così noto da non richiedere alcuna spiegazione in ordine agli effetti di rallentamento ed inutile complicazione dell'attività delle Camere.

Inoltre, giova sottolineare che la legge costituzionale è un atto normativo adottato dal Parlamento con una procedura più complessa rispetto a quella prevista per le leggi ordinarie. L'articolo 138 della Costituzione prevede che le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali siano approvate da ciascun ramo del Parlamento con due distinte deliberazioni, tra le quali devono intercorrere almeno tre mesi; nella seconda deliberazione di ciascuna camera, per l'approvazione è necessaria la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera. L'articolo 72 della Costituzione nel testo vigente prevede che la procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera/Senato è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale, cioè si esclude che i progetti di legge costituzionale possano essere approvati dalle Commissioni parlamentari in sede deliberante.

La modalità descritta è complessa ma si è ritenuta sempre necessaria in quanto la Carta costituzionale delinea la struttura dello Stato e i principi sui quali si fonda il rapporto Cittadini-Stato: è la pietra d'angolo alle cui disposizioni nessuna legge può sottrarsi ad una valutazione (incostituzionalità di una legge, o di una norma, e sua abrogazione).

Nel legiferare dovrebbe essere sempre rispettato il principio che scrivere una norma è un atto di grande responsabilità perché incide sulle vite delle persone, dei cittadini. Non poche volte assistiamo all'approvazione di leggi che destano perplessità e talvolta anche forte preoccupazione.

Il cittadino non è critico per i tempi del legiferare ma per la qualità degli interventi normativi, per il loro impatto negativo sulla collettività e per il mal utilizzo di denaro pubblico.

È, a seconda dei casi e dei momenti, preoccupato, arrabbiato o indignato, per il fatto che numerose disposizioni paiono o conservare e rafforzare lo status economico alto di una parte ristretta della società o non considerare ciò che provocheranno una volta che verranno applicate: ed è inutile negare che vi sono norme che causano veri e propri disastri, allarmanti se valutati in termini di coesione sociale.

Ora, in questa riforma del Parlamento non vorremo che il tutto fosse una sofisticata rielaborazione del panem et circenses, cioè offriamo qualche cosa ai cittadini affinché riacquistino fiducia in coloro che li rappresentano, per fare vedere che si intende risparmiare. Non vorremo che si trattasse solamente di un'operazione di facciata all'insegna del minimo cambiamento per non cambiare nulla.

La Camera dei deputati ed il Governo hanno individuato una possibile soluzione a questa minor fiducia dei cittadini mantenendo i 630 parlamentari della Camera e proponendo una riorganizzazione del Senato della Repubblica, trasformandola in una specie di Conferenza delle regioni senza peraltro sopprimere la Conferenza Stato-regioni, in forza della quale i senatori del proposto Senato delle Autonomie avranno due luoghi di riferimento decisionale.

Si pone inoltre il quesito se con un sistema fortemente maggioritario, con un ampio premio di maggioranza e con una sola Camera politica, vi possa essere il rischio di una riduzione degli spazi di democrazia diretta, ed anche se l'affidare ad un'unica Camera temi molto delicati che toccano profondamente la vita dei cittadini possa produrre leggi soggette a revisione ad ogni legislatura, a seconda delle maggioranze.

Il progetto in questione, inoltre, moltiplica funzioni e impegni di Presidenti della regione e sindaci impegnati primariamente nella gestione del territorio. Risultato: gli amministratori locali o rischierebbero di essere distratti dal loro impegno primario, o potrebbero dedicare solo poche ore, al massimo un giorno alla settimana, al loro lavoro in Senato. Un limite strutturale che trasformerebbe un Senato siffatto in un albergo istituzionale ad ore e, conseguentemente, in un ente inutile. Senza contare che i costi delle trasferte settimanali a Roma peserebbero ugualmente sulla comunità come quelli degli attuali senatori.

Il presente disegno di legge di riforma costituzionale intende offrire uno spunto di confronto sulla Carta costituzionale, la cui esigenza di riforma è oramai unanimemente condivisa.

I punti salienti riguardano: la riduzione del numero dei parlamentari; la soppressione della circoscrizione estero; un procedimento legislativo più snello e veloce; la modifica del rapporto di fiducia tra il Governo e la Camera competente sulle diverse materie.

La riforma mantiene inalterate le istituzioni di garanzia dell'ordinamento costituzionale.

Il Presidente della Repubblica rimane il supremo garante dell'equilibrio fra i poteri, intervenendo nella fase di scioglimento delle Camere, di promulgazione delle leggi e di emanazione degli atti aventi valore di legge e dei regolamenti. Anzi, il suo ruolo di «custode» sarà destinato ad accentuarsi a seguito dell'apertura della rappresentanza parlamentare alle istanze degli enti territoriali.

Non vengono modificati composizione e funzionamento della Corte costituzionale.

L'articolo 1 modifica il terzo comma dell'articolo 48 della Costituzione, demandando alla legge i requisiti e le modalità per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all'estero.

L'articolo 2 sostituisce l'articolo 56 della Costituzione, riducendo il numero dei deputati da seicentotrenta a quattrocento. Ciò comporta istituzioni più snelle e riduzione dei costi della politica.

L'articolo 3 sostituisce l'articolo 57, disciplinando composizione e modalità costitutive del Senato della Repubblica. Il numero dei senatori è ridotto da trecentoquindici a duecento.

La ripartizione dei seggi tra le regioni dovrà avvenire in maniera proporzionale in base alla popolazione delle regioni, prendendo come riferimento i dati dell'ultimo censimento generale ed utilizzando il sistema dei quozienti interi e dei più alti resti.

Nessuna regione potrà avere un numero di senatori inferiore a sette (salvo il Molise -- due senatori -- e la Valle d'Aosta -- un senatore).

L'articolo 4 reca l'abrogazione della legge costituzionale 23 gennaio 2001, n. 1, recante modifiche agli articoli 56 e 57 della Costituzione concernenti il numero dei deputati e senatori in rappresentanza degli italiani all'estero.

L'articolo 5 reca la sostituzione dell'articolo 64 della Costituzione con la soppressione del secondo comma.

L'articolo 6 reca la sostituzione dell'articolo 70 della Costituzione con il quale viene complessivamente ridisegnata l'architettura del procedimento legislativo ordinario.

La funzione legislativa esercitata collettivamente da entrambe le Camere è limitata ai seguenti specifici casi:

a) per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali;

b) per le leggi di stabilità e di bilancio;

c) per le leggi elettorali e per le leggi di ratifica o di revisione dei trattati tra l'Italia e l'Unione europea.

La Camera dei deputati ha la competenza nelle materie non riservate alla competenza legislativa esclusiva del Senato.

Il Senato della Repubblica ha competenza legislativa esclusiva per le seguenti materie:

a) affari esteri e dell'Unione europea, con esclusione delle leggi di ratifica o di revisione dei trattati tra l'Italia e l'Unione europea;

b) giustizia;

c) tutela dei diritti civili e sociali e politiche dell'immigrazione;

d) difesa;

e) tutela dell'ambiente e dei beni culturali;

f) coordinamento della legislazione statale con quella regionale e raccordi normativi con le autonomie territoriali infraregionali e funzionali.

L'articolo 7 reca la sostituzione dell'articolo 72 della Costituzione con l'obiettivo di dare tempi certi alla discussione ed alla votazione dei disegni di legge.

La proposta pone fine (con alcune eccezioni) al bicameralismo paritario, con esclusivo riguardo all'esercizio della funzione legislativa. Non incide sulla compartecipazione alla relazione fiduciaria del Parlamento con il Governo, la quale permane attribuzione costituzionale di ambedue le Camere.

La differenziazione del bicameralismo entro il procedimento legislativo avviene sulla scorta di un duplice criterio: per competenza materiale e procedimentale.

In particolare, viene stabilito che ogni disegno di legge presentato ad una Camera è preliminarmente esaminato dal suo Presidente, ai fini della sua ammissibilità secondo il criterio della competenza per materia e in caso di dubbio, decidono insindacabilmente i rispettivi Uffici di Presidenza, in sede congiunta. È altresì previsto che il regolamento di ciascuna Camera stabilisca procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l'urgenza.

L'articolo 8 reca la sostituzione dell'articolo 77 della Costituzione prevedendo che, in caso di adozione di decreti-legge, il Governo debba presentarli il giorno stesso alla Camera competente per materia che, anche se sciolta, è convocata e si riunisce entro cinque giorni. Il termine per la conversione dei decreti-legge viene ridotto da sessanta a quarantacinque giorni, ciò al fine di garantire procedura di esame e voto finale entro un termine determinato.

Si fa, inoltre, esplicito divieto al Governo di procedere alla reiterazione di precedenti decreti al fine di rinnovare disposizioni non convertite in legge. Viene, inoltre, introdotto il divieto di emanare o convertire decreti-legge contenenti disposizioni disomogenee tra loro.

L'articolo 9 reca una modifica dell'articolo 81 della Costituzione volta a prevedere che, nell'ottica della riduzione dei costi cui il disegno di legge costituzionale si ispira, per la verifica degli oneri e l'impatto finanziario delle leggi, sia competente una Commissione di deputati e senatori costituita nei modi stabiliti con legge della Repubblica.

Giova a tal fine anche ricordare che con la legge n. 243 del 2012 è stato istituito l'Ufficio parlamentare di bilancio, organismo (composto da un Consiglio di tre membri, di cui uno con funzioni di Presidente, nominati d'intesa dai Presidenti delle Camere e indicati dalle Commissioni bilancio di ciascuna Camera, a maggioranza dei due terzi dei rispettivi componenti) destinato a svolgere analisi sui temi della finanza pubblica, che ha sede presso le Camere, opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione e che condivide con istituzioni simili già attive in numerosi altri paesi occidentali, l'obiettivo di promuovere una maggiore trasparenza del bilancio pubblico ai fini della sostenibilità della finanza pubblica.

L'articolo 10 reca la sostituzione dell'articolo 94 della Costituzione in tema di rapporti fra Governo e Parlamento. Il Governo deve ottenere la fiducia delle due Camere in seduta comune, con l'approvazione di una mozione motivata con voto per appello nominale.

Entro dieci giorni dal giuramento, il Governo si presenta alle Camere per ottenere la fiducia.

L'articolo 94 novellato stabilisce che la mozione di sfiducia debba essere firmata da almeno il 20 per cento dei componenti complessivi della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica e messa in discussione entro tre giorni dalla sua presentazione.

Al Governo si attribuisce anche la facoltà di porre la questione di fiducia su un proprio provvedimento alla Camera competente per materia, mentre per le leggi di stabilità e di bilancio, la fiducia deve essere espressa dalle Camere riunite in seduta comune.