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Atto Camera

Mozione 1-01738presentato daDELLAI Lorenzotesto diLunedì 23 ottobre 2017, seduta n. 876

   La Camera,

   premesso che:

    il 20 marzo 2017 la Banca centrale europea (BCE) ha pubblicato il testo definitivo delle sue linee guida alle banche in materia di crediti deteriorati (linee guida sugli Non Performing Loans (Npl)). Il documento rappresenta uno strumento che chiarisce le aspettative di vigilanza riguardo all'individuazione, alla gestione, alla misurazione e alla cancellazione degli Npl nel contesto dei regolamenti, delle direttive e degli orientamenti in vigore. Le linee guida pongono l'accento sulla necessità di effettuare accantonamenti e cancellazioni per i crediti deteriorati in maniera tempestiva, al fine di contribuire a rafforzare i bilanci bancari e permettere agli intermediari di concentrarsi (nuovamente) sulla loro attività principale, costituita in particolare dal finanziamento dell'economia;

    il 4 ottobre 2017 il meccanismo di vigilanza unico europeo (BCE-SSM) ha pubblicato un Addendum, il quale – nel rinforzare ed integrare quanto già affermato nelle citate linee guida sugli Npl – pone l'accento sulle aspettative quantitative dell'autorità di vigilanza in merito ai livelli minimi di accantonamento prudenziale che ci si attende per le esposizioni deteriorate (non performing exposures, NPE). Il documento specifica, altresì, che le aspettative si basano sulla durata del lasso di tempo in cui un'esposizione è classificata come deteriorata (ossia la sua «anzianità») nonché sulle garanzie reali detenute (ove presenti) e che le misure andrebbero considerate come «livelli minimi di accantonamento prudenziale» finalizzati al trattamento prudenziale delle Npe e dunque tesi a evitare che consistenze eccessive di Npe di elevata anzianità e prive di copertura si accumulino in futuro nei bilanci bancari;

    come si legge nell’Addendum, esso non intende sostituire né inficiare i requisiti e le linee guida applicabili in ambito normativo o contabile derivanti da regolamenti o direttive vigenti dell'Unione europea e dalle relative trasposizioni a livello nazionale, la normativa nazionale applicabile in materia contabile, le regole e le linee guide vincolanti degli organismi che stabiliscono gli standard contabili o equivalenti, né gli orientamenti emanati dall'Autorità bancaria europea (ABE);

    tuttavia, sempre il documento citato, nel momento in cui delimita il suo ambito di applicazione, specifica, altresì, che in analogia con le linee guida sugli Npl, esso si applica a tutte le banche significative sottoposte alla vigilanza diretta della Banca centrale europea, che le banche dovrebbero, sebbene l’Addendum non abbia carattere vincolante, motivare qualsiasi scostamento rispetto al suo contenuto e riferire in merito al raggiungimento dei livelli minimi di accantonamento prudenziale definiti nell’Addendum stesso almeno con frequenza annuale e che, infine, l’Addendum si applica a decorrere dalla sua data di pubblicazione. Infine, il perimetro di applicazione dei livelli minimi di accantonamento deve includere quanto meno le nuove Npe classificate come tali a partire da gennaio 2018;

    quanto al contesto normativo in cui l’Addendum si inquadra si chiarisce che, come indicato anche al capitolo 6.1 delle linee guida sugli Npl, il quadro prudenziale vigente prevede che le autorità di vigilanza decidano se gli accantonamenti delle banche siano adeguati e tempestivi. Il Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria (CBVB) pone in evidenza le responsabilità delle autorità di vigilanza nell'esaminare i processi interni per il controllo della gestione del rischio di credito e la valutazione degli attivi, nonché nell'assicurare accantonamenti sufficienti per perdite su crediti, in particolare sotto il profilo della valutazione delle esposizioni al rischio di credito e dell'adeguatezza patrimoniale. Queste tematiche sono trattate nelle relative linee guida, fra cui: «Guidelines on credit institutions’ credit risk management practices and accounting for expected credit losses» del CBVB (2015) e «Guidelines on credit institutions’ credit risk management practices and accounting for expected credit losses» dell'ABE (2017); «Principi fondamentali per un'efficace vigilanza bancaria» del CBVB (2012) e Basilea 2, secondo pilastro (2006). Più precisamente, nell'ambito del quadro normativo applicabile agli enti significativi, rilevano gli articoli della quarta direttiva sui requisiti patrimoniali (Capital Requirements Directive, CRD IV) di seguito indicati:

     in conformità all'articolo 74, le banche sono tenute a dotarsi di «adeguati meccanismi di controllo interno, ivi comprese valide procedure amministrative e contabili [...] che riflettano e promuovano una sana ed efficace gestione del rischio»; ai sensi dell'articolo 79, lettere b) e c), le autorità competenti devono assicurare che «gli enti si dotino di metodologie interne che consentono loro di valutare il rischio di credito delle esposizioni nei confronti di singoli debitori [...] e il rischio di credito a livello di portafoglio» e che «l'amministrazione e il monitoraggio continui dei portafogli e delle esposizioni soggetti al rischio di credito degli enti, anche al fine di identificare e gestire i crediti problematici e di effettuare rettifiche di valore e accantonamenti adeguati, siano eseguiti tramite sistemi efficaci». Inoltre, l'articolo 88 prevede il principio che «l'organo di gestione deve garantire l'integrità dei sistemi di contabilità e di rendicontazione finanziaria, compresi i controlli finanziari e operativi e l'osservanza delle disposizioni legislative e delle norme pertinenti». In base all'articolo 97, paragrafo 1, le autorità competenti devono riesaminare i dispositivi, le strategie, i processi e i meccanismi messi in atto dagli enti per conformarsi alla CRD IV e al regolamento sui requisiti patrimoniali (Capital Requirements Regulation, CRR). A questo proposito l'articolo 104, paragrafo 1, elenca i poteri che come minimo vanno conferiti alle autorità competenti, incluso quello previsto alla lettera b) di «chiedere il rafforzamento dei dispositivi, processi, meccanismi e strategie messi in atto conformemente agli articoli 73 e 74 e quello definito alla lettera d) di esigere che gli enti applichino una politica di accantonamenti specifica o che riservino alle voci dell'attivo un trattamento specifico con riferimento ai requisiti in materia di fondi propri»;

     ciò trova riscontro anche negli orientamenti dell'Abe procedure e sulle metodologie comuni per il processo di revisione e valutazione prudenziale (Srep), che recitano al paragrafo 478: «le autorità competenti possono richiedere all'ente di applicare una specifica politica per gli accantonamenti e – ove consentito dalle norme e dai regolamenti contabili – imporre all'ente di aumentare gli accantonamenti». Nel quadro dell'attuale regime regolamentare, le autorità di vigilanza devono pertanto determinare se le banche dispongano di metodologie e processi di accantonamento efficaci per poter assicurare l'adeguata copertura dei rischi connessi alle Npe. Laddove i livelli di accantonamento fossero ritenuti inadeguati a fini prudenziali, le autorità di vigilanza sono tenute ad assicurare che le banche riesaminino e innalzino il relativo grado di copertura dei rischi in modo da soddisfare le aspettative di vigilanza. Nell'ambito di tale processo l'autorità di vigilanza deve fornire indicazioni in merito alle proprie aspettative;

    sull’Addendum la Bce ha avviato una consultazione pubblica che resterà aperta fino all'8 dicembre;

    nell'ambito di tale consultazione si terrà il 30 novembre 2017 presso la sede della Bce un'audizione pubblica;

    da una prima analisi si evidenziano forti criticità, sia nel merito che nel metodo, del documento che si configura, secondo quanto rilevato dagli operatori del settore, come l'ennesimo documento foriero di misure ulteriormente restrittive per il credito;

    sotto il profilo del metodo, l’Addendum si presenta come l'ennesimo intervento di indirizzo che innova e integra normative ed indirizzi già presenti, sui quali lo stesso Ssm era intervenuto di recente;

    tale iniziativa, peraltro, non appare coerente con le decisioni adottate in materia dall'Ecofin del 17 giugno 2017, dal momento che una prima interpretazione farebbe emergere effetti anche retroattivi esclusi invece dalle citate decisioni dell'Ecofin;

    il documento posto in consultazione manca di qualsiasi analisi di impatto e argomentazione per giustificare le scelte fatte soprattutto tali da motivare l'individuazione delle tempistiche indicate;

    ad esso viene imputata altresì, la carenza totale di un'analisi di impatto complessiva che stimi l'effetto combinato delle nuove regole che continuano a proliferare, con particolare riferimento ai loro effetti sui canali di finanziamento dell'economia reale, soprattutto nei confronti delle piccole e medie imprese, e quindi sulla crescita e sul livello dell'occupazione;

    le indicazioni contenute nell’Addendum non tengono conto, altresì, delle diverse condizioni istituzionali esistenti nei diversi Paesi europei, in primis, relativamente ai tempi della giustizia civile: le indicazioni, infatti, si muovono nell'ottica di un forte automatismo, lasciando pochi spazi alle scelte gestionali delle singole banche e introducendo ulteriori elementi di rigidità e i prociclicità del quadro normativo;

    come evidenzia lo stesso documento possono esservi disallineamenti tra le nuove regole proposte e i principi contabili e questo sarà origine di ulteriori incertezze e differenze di applicazione, poiché i principi contabili nazionali, per i bilanci individuali, non sono armonizzati a livello europeo;

    l'effetto ultimo di queste novità regolamentari sarà ancora una volta quello di imporre alle banche europee ancora maggiore capitale e maggiori costi proprio nel momento in cui la crescita economica sta prendendo vigore in Italia e in Europa e necessita dunque di ulteriore alimentazione da parte del settore bancario;

    va sottolineato che l'insieme delle regole bancarie a elevato contenuto tecnico può giocare un ruolo rilevante nelle crescita economica, simile a quello di scelte di politica monetaria o fiscale restrittiva;

    in linea con quanto previsto dalle linee guida della Bce, le linee guida della Banca d'Italia richiedono a ogni ente creditizio di dotarsi di una strategia per la gestione dei crediti deteriorati che abbia come obiettivo miglioramenti della capacità operativa del soggetto (dal punto di vista qualitativo) e la riduzione degli Npl (sul piano quantitativo) sulla base di orizzonti di breve, medio e lungo periodo;

    le linee guida della Banca d'Italia invitano le banche a predisporre inoltre piani di gestione dei Npl di breve periodo e di medio/lungo periodo, approvati dall'organo amministrativo, con obiettivi stabiliti in termine di livello di Npl al lordo e al netto delle rettifiche di valore da raggiungere. Tali livelli dovranno essere raggiunti non mediante una riduzione indiscriminata e immediata ma sulla base di solide valutazioni quantitative e di una precisa analisi costi benefici tra le diverse azioni adottabili;

   coerentemente con l'importanza attribuita alla strategia di gestione dei Npl e come già sancito dalle vigenti disposizioni di vigilanza di cui alla circolare Banca d'Italia n. 263 del 27 dicembre 2006 e n. 285 del 17 dicembre 2013, la sezione delle linee guida della Banca d'Italia relativa alla governance, affida all'organo di supervisione strategica il compito di definire e monitorare la strategia e i piani di gestione (il «piano di Gestione degli Npl»);

    anche da parte delle imprese è stata espressa grande preoccupazione per quanto previsto nell’Addendum, con particolare riferimento agli automatismi che, se confermati, avrebbero un impatto di grande rilievo sui requisiti patrimoniali delle banche, imponendo loro nuovi e onerosi accantonamenti e anche sul mondo delle imprese con una ulteriore, ingiustificata, stretta nell'offerta di credito;

    si tratterebbe, infatti, dell'ennesimo intervento che modifica significativamente – senza che ci siano analisi di impatto e argomentazioni solide che lo giustifichino – disposizioni già esistenti, con l'effetto non solo di spiazzare le banche e i loro piani industriali a medio e lungo termine, ma anche di penalizzare i risparmiatori azionisti delle banche e, soprattutto, di restringere i canali di finanziamento delle imprese, in particolare di quelle piccole e medie, incidendo sulla crescita e sul livello di occupazione in tutta Europa. Una scelta che appare incomprensibile, dato che nelle attuali regole ci sono tutti i meccanismi necessari ad assicurare adeguata copertura dei crediti deteriorati, e che le disposizioni in consultazione rappresenterebbero una misura prociclica, in netta contraddizione con la politica monetaria espansiva ed anticiclica della stessa Bce;

    una richiesta di attenuare i nuovi requisiti è giunta anche dalla stessa Banca d'Italia, la quale auspica che dalla consultazione pubblica delle norme, emerga una versione bilanciata che tenga conto dei maggiori tempi di recupero giudiziario dei crediti in Italia rispetto agli altri Paesi così da evitare la creazione di disparità nell'applicazione delle norme della Bce. Le norme, dunque, andrebbero applicate solo ai nuovi flussi di crediti deteriorati, dando così tempo agli istituti di credito per adeguarsi al nuovo quadro normativo;

    proprio a causa dei tempi di recupero giudiziario ancora lunghi (nonostante le prime riforme normative fatte) le linee guida della Bce avrebbero un impatto ancora maggiore su di un settore che solo ora sta riprendendo fiato e che si appresta ad affrontare la fine del quantitative easing dal 2018,

impegna il Governo

1) a valutare l'opportunità, per le ragioni sopraesposte, di adottare le opportune iniziative per l'approfondimento del citato Addendum posto in consultazione ai fini di una sua rivisitazione, anche in coerenza con le decisioni adottate dall'Ecofin nel mese di giugno 2017, nel quadro di un corretto bilanciamento tra l'obiettivo della stabilità del settore finanziario e l'obiettivo di crescita e competitività dell'economia europea.
(1-01738) «Dellai, Tabacci, Gigli, Santerini, Capelli, Sberna, Catania».