Onorevoli Senatori. -- Dal 1990 la popolazione carceraria è aumentata fino a superare oggi le 60.000 presenze. Dall'audizione del ministro Alfano alla Camera del 14 ottobre 2008, poi, emerge anche di peggio, in ordine alla condizioni dei reclusi: la capienza regolamentare di 43.000 posti è solo virtuale. Nella realtà, per ragioni strutturali o per mancanza di personale, possiamo contare solo su 37.742 posti. La relazione del Ministro prosegue fotografando in modo preciso la realtà delle carceri. Secondo il Ministro il 50 per cento delle carceri deve essere chiuso perché vetusto. Infatti, di questo 50 per cento, il 20 per cento è stato realizzato tra il 1200 e il 1500, mentre il restante 30 per cento risale al 1800, confermando la dettagliata analisi che emerge dal volume «Il sistema penitenziario italiano» edito dal Senato nell'aprile 2006, che riporta le relazioni dei sopralluoghi svolti dalla Commissione giustizia in merito al funzionamento del sistema penitenziario italiano, avvenuti nel corso della XIV legislatura e guidati dai senatori Antonino Caruso e Leonzio Borea.

Attualmente in Italia vi sono 206 istituti penitenziari. La capienza regolamentare è 43.262 posti. Il numero delle celle è 28.828. Le celle a norma sono 4.763. Le presenze (al luglio 2009) ammontano a 63.661 detenuti. Si tratta di un tasso di sovraffollamento mai registrato dal 1946. La posizione giuridica si divide tra condannati (30.186) e soggetti in misura cautelare (le rimanenti presenze). Le presenze degli stranieri ammontano a 23.530 (ovvero il 36,94 per cento), e tra loro meno di 10.000 sono stati condannati in via definitiva. Tasso medio di ingresso è circa 1.000 detenuti al mese: in questo dato vi è anche la spiegazione del limitato effetto dell'indulto del 2006, per cui in due anni e mezzo si è ritornati ai ritmi di sovraffollamento ad esso anteriori. Quanto al flusso carcerario, ogni anno circa 170.000 persone subiscono detenzioni brevi.

A fronte di ciò, la prognosi non è migliore: secondo i dati sull'amministrazione della giustizia, nel nostro Paese risultano pendenti quasi 10.000.000 di processi, di cui circa 4.000.000 civili e 6.000.000 penali, generatori questi ultimi di un preoccupante, enorme numero di potenziali utenti alla definitività di una buona percentuale di giudizi con condanna ed alla necessità di eseguire le stesse nei confronti di chi non ha diritto di godere di benefici alternativi alla detenzione in carcere.

Già il 9 luglio 2000, in occasione del Giubileo nelle carceri, il Santo Padre Giovanni Paolo II diffuse un Suo messaggio, invitando tutti a non chiudere ulteriormente gli occhi di fronte alla drammatica situazione in cui si trova il «pianeta-carcere»: le realtà che operano con maggiore assiduità nelle carceri, come la Caritas, hanno elaborato analisi e proposte che, pur non limitandosi a provvedimenti di sola emergenza, non omettevano di ricorrere allo strumento amnistia-indulto, che tradizionalmente nel nostro Paese è stato adoperato per deflazionare la «polveriera-carcere». A fronte di un suo utilizzo reiteratamente indulgenziale, la più avveduta dottrina non si è mai spinta a negarne in toto l'utilità, ma ha preferito discernere tra l'uso ragionevole e l'uso arbitrario della potestà di clemenza (Gustavo Zagrebelsky). Eppure il Parlamento nel 1992 pensò che l'unico freno all'uso indulgenziale dei provvedimenti di amnistia-indulto fosse l'aggravamento della procedura di adozione, fissando il quorum necessario alla deliberazione in una maggioranza pari ai due terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale.

Dal punto di vista dell'efficacia deflazionante, la legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1, ha raggiunto il suo scopo, non essendo stato approvato da allora alcun provvedimento di amnistia, e si tratta ormai di un record nella storia dell'Italia unita. Ma, paradossalmente, coincidente con gli abusi dei decenni passati è anche l'impossibilità di esprimere un indirizzo politico in materia di politica del diritto penale, quando si è obbligati a fronteggiare un'emergenza carceri che non a caso è stata una delle principali preoccupazioni del ministro Alfano, nel corso di questa legislatura. Ecco perché s'impone di sgomberare il campo da questo pesante retaggio, per lo più di reati cosiddetti bagattellari che oberano anche gli uffici giudiziari; lo si è fatto, nel presente disegno di legge, riprendendo il testo dell'ultima amnistia concessa, sia pur con alcuni aggiustamenti.

L'indulto del 2006 non ha che minimamente inciso su questa realtà, in ragione dei suoi limiti e dell'assenza di riforme strutturali del sistema penitenziario. È ora di cominciare a dare risposta, con un provvedimento straordinario di buon governo, alla straordinarietà di questa crisi sociale e istituzionale del nostro Paese, accertata dalle decine e decine di condanne che vengono da Strasburgo e che pongono l'Italia al di fuori dei trattati costituitivi dell'Unione europea e dalla Carta dei diritti dell'uomo.

Occorre ridurre immediatamente di almeno un terzo il carico processuale dell'amministrazione della giustizia, affinché essa, liberata dai processi meno gravi, possa proficuamente impegnarsi a concludere quelli più gravi. Il presente disegno di legge recepisce l'ambito applicativo dell'atto Senato n. 1509 proposto dal senatore Borea nella XIV Legislatura, ritenendolo ineccepibile da un punto di vista tecnico giuridico, anche perché valuta l'incidenza del riconoscimento di attenuanti ovvero di riduzioni di pena conseguenti alla scelta del rito processuale.

Rispetto all'amnistia del 1990, l'ultima emanata, (legge 11 aprile 1990, n. 73), si è scelto di eliminare il riferimento alla discussa (e potenzialmente indeterminata) nozione di «reato finanziario». La pena detentiva che deve essere prevista, per dar luogo all'estinzione del reato, è quella non superiore nel massimo a quattro anni, ovvero una pena pecuniaria, sola o congiunta a detta pena.

Nell'elencazione dei singoli reati estinguibili, si è scelto di includere (in più rispetto al 1990) quelli previsti nel codice penale all'articolo 372, quando la testimonianza verte su un reato per il quale è concessa amnistia, all'articolo 624, aggravato dalle circostanze di cui all'articolo 625, qualora ricorra una circostanza attenuante prevista dall'articolo 62, numero 4), ovvero numero 6), e all'articolo 648, secondo comma.

Si è anche aggiunto, conformemente alla sentenza della Corte costituzionale n. 272 del 25 luglio 1997, il delitto di truffa militare aggravata, previsto dall'articolo 234, secondo comma, del codice penale militare di pace, sempre che non ricorra la circostanza aggravante prevista dall'articolo 61, numero 7), del codice penale.

Si è meglio specificato, in rapporto ai reati di cui agli articoli 1, 2 e 4 della legge 2 ottobre 1967, n. 895 (disposizioni per il controllo delle armi), il requisito della concomitanza delle attenuanti di cui agli articoli 5 e 7 della predetta legge (quando, per la quantità o per la qualità delle armi, delle munizioni, esplosivi o aggressivi chimici, il fatto debba ritenersi di lieve entità, e quando i fatti si riferiscono alle armi comuni da sparo, o a parti di esse, atte all'impiego, di cui all'articolo 44 del regolamento di cui al regio decreto 6 maggio 1940, n. 635).

Sono stati eliminati, rispetto al 1990, i riferimenti alla condotta di chiunque sottragga, o tenti di sottrarre in qualunque modo, il gas o l'energia elettrica al regolare accertamento dell'imposta, visto che nel 1993 essa è stata sostituita da sanzione amministrativa.

Si sono inclusi anche i reati previsti dall'articolo 73, commi 4 (produzione e traffico del non titolare di autorizzazione) e 5 (produzione e traffico del titolare di autorizzazione), del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, sempre che non ricorra taluna delle circostanze aggravanti di cui all'articolo 80 dello stesso testo unico. L'articolo 2 della citata legge n. 73 del 1990, poi, contemplava l'amnistia per i reati previsti dal secondo comma dell'articolo 2 del decreto-legge 10 luglio 1982, n. 429, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1982, n. 516, se il versamento delle ritenute fosse stato effettuato entro il termine previsto per la presentazione della dichiarazione annuale del sostituto di imposta: se n'é preferita la non ripetizione in questa sede, perché la fattispecie è stata soppressa dal decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74, e non pare in altra veste ripetuta, oltre a poter interferire con l'operatività del rimpatrio dei capitali dall'estero, di cui all'articolo 14 del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 350, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 409. Anche la previsione dell'errata indicazione del termine del 30 novembre 1989 per la presentazione dell'istanza di definizione ad ogni effetto amministrativo e penale contenuto nel comma 1 dell'articolo 21 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile 1989, n. 154, pare riferita all'operatività della specifica disciplina dell'epoca sulle irregolarità, infrazioni ed inosservanze di obblighi o adempimenti, anche se connessi all'esercizio di facoltà diverse dalle opzioni (che non rilevano ai fini della determinazione del reddito e dell'imposta sul valore aggiunto, commesse fino al 31 dicembre 1988) e perciò non è stata ripetuta.

Esclusi sono anche la frode tossica ed il traffico di clandestini, mentre si sono adeguati allo ius superveniens i riferimenti normativi contenuti nell'amnistia del 1990 in riferimento ai beni culturali e ambientali, alla qualità dell'acqua e dell'aria relativamente a specifici agenti inquinanti e all'inquinamento prodotto dagli impianti industriali, ai rifiuti ed ai rischi di incidenti rilevanti connessi con determinate attività industriali.

Nel computo, s'è omesso il riferimento ai procedimenti indicati negli articoli 241 e 242 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, che nel 1990 era esplicitato affinché la sussistenza delle predette circostanze fosse accertata dal giudice istruttore o dal pretore nel corso dell'istruzione, ovvero dal giudice in camera di consiglio nella fase degli atti preliminari al giudizio ai sensi dell'articolo 421 del codice di procedura penale abrogato: presumibilmente, tale parte era motivata dalla vicinanza dell'entrata in vigore del codice Vassalli.

Non si concorda invece con le varie ipotesi di amnistia condizionata avanzate in passato, subordinatamente a certi requisiti: il controllo sulla buona condotta dell'amnistiato sarebbe incombenza non meno gravosa per gli uffici competenti, che andrebbero anche individuati e forniti delle risorse economiche necessarie; l'amnistia condizionata in sé si presta, poi, all'obiezione che essa mantiene in vita (in certi casi anche dopo il termine di prescrizione del reato) procedimenti che si accumulano negli uffici giudiziari per un altro quinquiennio. Ciò nondimeno, un certo calcolo (anche a fronte della rinunciabilità dell'amnistia) è legittimo che sia fatto dagli interessati: ecco perché un determinato effetto è contemplato per gli stranieri illegalmente presenti sul territorio nazionale, cioè la misura dell'espulsione (articolo 4, comma 5, per l'amnistia ed articolo 7, comma 3, per l'indulto), con la conseguente revoca del beneficio in caso di reingresso illegale nei successivi dieci anni.

Per l'indulto, si è scelto di elevare la soglia a quattro anni, contemplando altresì la sua concessione nella misura non superiore a cinque anni per gli affetti da determinate patologie gravissime. Tra gli ambiti oggettivi di esclusione si è aggiunto, rispetto al 1990, l'articolo 644 del codice penale (usura).