Onorevoli Senatori. -- La regolamentazione della rappresentanza degli interessi particolari presso i decisori pubblici rappresenta un'esigenza ormai imprescindibile, sempre più spesso infatti il decisore pubblico ha avvertito la necessità di acquisire informazioni e conoscenze da parte dei portatori di interessi particolari, e ciò sopratutto al fine di deliberare su questioni particolarmente complesse.

L'attività di rappresentanza di interessi particolari presso i decisori pubblici, ovvero di lobbying, è variamente disciplinata negli ordinamenti di molte democrazie occidentali. Uno dei modelli predominanti è sicuramente quello tipico delle democrazie anglosassoni, nettamente distinto rispetto al costituzionalismo di matrice «giacobina», che risulta invece predominante in gran parte dell'Europa.

Il modello nord-americano, che trova nell'ordinamento canadese e in quello statunitense i due archetipi fondamentali, concepisce la regolamentazione del lobbying come «opportunità» per promuovere la responsabilità pubblica dei decisori; al contrario l’impostazione europea tende a configurare la regolamentazione delle lobbies come una «possibilità» per semplificare e razionalizzare l'interazione tra imprenditori e legislatori e promuovere in tal modo lo sviluppo economico. Questa la principale differenza tra il sistema nord-americano e quello europeo. Altra divergenza, ravvisabile analizzando i due principali sistemi di regolamentazlone dell'attività di lobbying, concerne gli obiettivi dei diversi sistemi di regole. La regolamentazione del lobbying, secondo l'impostazione nordamericana, è volta sopratutto a garantire la trasparenza, ridurre la corruzione nel processo di definizione delle politiche e promuovere la responsabilità pubblica dei decisori. Elemento cardine degli attuali sistemi normativi europei è, per contro, il desiderio di facilitare l'interazione tra imprenditori e legislatori, non necessariamente per rafforzare la trasparenza e ridurre la corruzione quanto piuttosto per favorire e sostenere la crescita economica. Una delle principali conseguenze di questa peculiare impostazione è sicuramente il fatto che, per il lobbista europeo, l'iscrizione al registro tende a configurarsi più come una questione di convenienza che un vero e proprio obbligo.

Uno dei primi paesi del vecchio continente ad aver introdotto un meccanismo di regolamentazione della rappresentanza di interessi è la Germania che, già nel 1951, ha implementato un proprio registro dei lobbisti, seguita negli anni Novanta dal Parlamento europeo e dalla Commissione nel 2008. Nell'ultimo decennio diversi paesi hanno introdotto normative specifiche per la regolamentazione delle lobbies, tra questi meritano particolare menzione la Lituania (2001), Polonia (2005), Ungheria (2006 e 2013), la Macedonia (2008), in Francia (Z009), in Slovenia (2011) e in Austria (2012). Occorre ricordare che le normative recentemente emanate in Slovenia e in Austria rappresentano un punto di rottura nel panorama europeo, incarnando una tipologia di regolamentazione piuttosto rigida. Entrambi i provvedimenti sono chiaramente orientati verso una maggiore trasparenza e riduzione dei fenomeni di corruzione nel Governo. L'obiettivo della legge approvata in Slovenia nel 2011 è quello di «rafforzare l'integrità e la trasparenza, nonché la prevenzione della corruzione e di evitare e combattere i conflitti di interesse». La registrazione dei lobbisti è obbligatoria per tutti gli individui che lavorano a titolo privato al fine di influenzare la legislazione. Forse, uno degli aspetti che maggiormente caratterizza la legge sul lobbying in Slovenia è l'enfasi posta sulla necessità per i funzionari del Governo di riferire i contatti con i lobbisti, interazioni che saranno poi rese pubbliche sulla pagina web dell'apposita Commissione speciale per la prevenzione della corruzione.

Anche l'Austria ha recentemente varato una regolamentazione decisamente rigorosa per il lobbying: la «legge per la trasparenza delle attività di lobbying e advocacy», approvata nel 2012. L'introduzione di norme «severe» è stata indotta dai numerosi scandali susseguitisi negli ultimi anni. Secondo la normativa austriaca tutti gli stakeholders che percepiscono compensi per influenzare le politiche pubbliche, così come i gruppi di interessi che impiegano lobbisti, sono tenuti a registrarsi presso il Registro dei rappresentanti di interessi. All'atto di iscrizione devono essere indicate le informazioni sull'identità dei funzionari del Governo contattati, i dichiaranti devono inoltre impegnarsi a rispettare un codice di condotta, le cui violazioni possono causare una sospensione dell'attività e dei contratti di lavoro in essere. La maggior parte dei dati sono pubblicati e accessibili su internet da parte del pubblico.

Come dimostra l'analisi appena illustrata delle normative europee e internazionali concernenti l'attività di lobbying, le variazioni al sistema di regole per disciplinare la rappresentanza di interessi sono potenzialmente infinite. L'eterogeneità e la variabilità delle geometrie normative scaturiscono dal coinvolgimento diretto e dalla costante interazione di tutti i settori produttivi con l'intero arco istituzionale. È dunque un rapporto che risente di un elevato livello di complessità, in quanto caratterizzato dalla presenza di un numero elevatissimo di attori e articolato su più livelli, nonché soggetto a fluttuazioni costanti di natura politica e sociale.

È sempre per questo motivo che, a fronte della presenza di una tavola di valori e principi condivisa, orientata alla ricerca di soluzioni normative per il lobbying, nel dibattito subentrano correnti di pensiero molto diverse tra loro. Secondo alcune rilevazioni effettuate nel 2013 le divergenze nell'opinione degli operatori di settore si riscontrano su aspetti solo in apparenza secondari, quali l'obbligo di rendicontazione, l'individuazione dei soggetti cui applicare gli obblighi di trasparenza, l'impianto sanzionatorio e i criteri di accreditamento per accedere all'esercizio della professione di lobbista. Altro dato rilevante sono le abissali divergenze nelle soluzioni suggerite per raggiungere quegli obiettivi.

Tale impostazione vale in generale per le grandi democrazie occidentali; spostando l'attenzione sulla situazione italiana emergono numerose peculiarità degne di nota. Occorre innanzitutto rilevare che in Italia mancano regole organiche in materia di rappresentanza degli interessi. Esistono delle disposizioni, in qualche modo riconducibili alla regolamentazione dei gruppi di pressione, «disperse» all'interno di svariati provvedimenti, sicuramente non sufficienti a disciplinare in maniera organica un fenomeno di tale complessità. Le principali decisioni pubbliche assunte a tutti i livelli nel nostro sistema sono il frutto di una negoziazione e compensazione di interessi differenti, la cui sintesi spetta all'istituzione chiamata a formalizzare la decisione. A tal proposito giova ricordare i risultati di un'indagine condotta dall'Organizzazione per lo sviluppo e la cooperazione economica, che ha quantificato in quattordici punti percentuali il beneficio che le regole chiare in tema di rappresentanza di interessi porterebbero al sistema economico italiano.

I numerosi tentativi di regolamentare la materia ad oggi hanno tutti avuto esito negativo. La regolamentazione dell'attività di lobbying è sempre stata condizionata da due impulsi contrapposti: quello di una politica che mal sopporta gli imbrigliamenti, probabilmente a causa dell'ambizione dei partiti politici di mantenere il forte ruolo esercitato, soprattutto in passato, nel rapporto tra Stato e società, e quello di un'opinione pubblica che esige maggiore trasparenza nei rapporti tra mondo dell'economia e quello delle istituzioni.

Le prime proposte di legge volte a regolamentare l'attività professionale del rappresentante di interessi risalgono alla IX legislatura. Nella XIII si è compiuto un significativo avanzamento in termini di dibattito in Commissione, sia alla Camera che al Senato, il fenomeno del lobbismo cominciava infatti ad essere valutato al di fuori di ogni prospettiva etica e giudicato necessario oggetto di disciplina per l'intrinseco valore della rappresentabilità degli interessi leciti. Ben sei sono state le proposte elaborate nel corso della XV legislatura, tra queste merita particolare attenzione quella presentata dall'allora Ministro per l'attuazione del programma di Governo, Giulio Santagata. L'A.S.1866; è stata la prima proposta elaborata in seno alla Presidenza del Consiglio, frutto del coinvolgimento diretto di numerosi gruppi di interesse. Uno degli elementi cardine di questo disegno di legge è il meccanismo della premialità, ovvero il diritto di accesso ai documenti, presentati dai gruppi di pressione durante lo svolgimento dei processi decisionali, consentito esclusivamente ai soggetti iscritti al registro pubblico dei lobbisti. Non si impediva l'esercizio della professione ai soggetti non iscritti, veniva unicamente offerto un vantaggio competitivo a chi decideva di aderire al registro.

A fine ottobre 2012, pochi mesi prima della fine della XVI Legislatura, il Parlamento ha approvato la legge sulla prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità della pubblica amministrazione. La legge 6 novembre 2012, n. 190 «Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione» è il risultato di una gestazione complessa e di una mediazione serrata tra le diverse forze politiche, prima in Commissione poi in Aula. Complessità acuita dalle forti resistenze esercitate dai lobbisti, critici sopratutto nei confronti delle norme sul cosiddetto «traffico di influenze illecite». Norme definite inopportune perché introducono un sistema di sanzioni più severe, non bilanciato da regole più ampie e meglio strutturate sui diritti di chi, per professione, rappresenta interessi di categoria. Pochi mesi più tardi, ad aprile del 2013, la nuova legislatura registra una impasse per l'impossibilità di formare un esecutivo. Il 12 aprile il Gruppo di lavoro sulle riforme istituzionali, costituito 10 giorni prima dal Presidente della Repubblica, pubblica un rapporto nel quale, tra l'altro, si suggerisce l'adozione di misure concrete per disciplinare l'attività di lobbying. La relazione del gruppo di lavoro genera un vivo dibattito sui principali mezzi di comunicazione, negli ambienti accademici e, ovviamente, in quelli istituzionali, numerosi pertanto saranno i testi depositati sia alla Camera che al Senato.

Il disegno di legge che si presenta parte da queste considerazioni e dal presupposto che l'attività di lobbying non solo è lecita ma anche utile e preziosa per il decisore pubblico, perché strumento indispensabile per acquisire informazioni tecniche, altrimenti difficilmente comprensibili e prevenire impatti economicamente e socialmente insostenibili delle decisioni che si vogliono adottare. L'obiettivo che si intende raggiungere con il presente provvedimento è quello di rendere trasparenti le attività, le finalità e gli scopi, i mezzi umani e finanziari impiegati, dei gruppi che muovono tali interessi.

Il disegno di legge si divide in 3 capi: Il capo I detta alcuni minimali principi generali; il capo II definisce le modalità di funzionamento della normativa proposta, indicando i diritti e i doveri dei lobbisti e gli obblighi per i decisori pubblici, individuando nel costituendo Comitato per il monitoraggio della rappresentanza degli interessi, istituito presso il Segretariato generale della Presidenza del consiglio, il soggetto deputato alla realizzazione del provvedimento; il capo III prevede disposizioni finali e finanziarie, salvaguardando l'autonomia regionale.

In particolare:

l'articolo 1 definisce l'ambito di applicazione e le finalità della legge, stabilendo che l'attività di lobbying deve conformarsi ai princìpi di pubblicità, partecipazione democratica, trasparenza e conoscibilità dei processi decisionali, anche al fine di garantire una più ampia base informativa su cui i decisori pubblici possono fondare le proprie scelte;

l'articolo 2 definisce i termini fondamentali del provvedimento;

gli articoli 3 e 4 istituiscono, presso il Segretariato generale della Presidenza del consiglio il costituendo Comitato per il monitoraggio della rappresentanza degli interessi e il relativo Registro pubblico dei rappresentanti di interessi, definendo, tra l'altro, le concrete modalità di funzionamento e i dati contenuti all'interno dello stesso;

l'articolo 5 introduce l'obbligo di adozione per i rappresentanti di interessi di un codice di condotta, e di un regolamento interno che dovranno essere depositati presso il Comitato, che ne valuterà l'idoneità;

l'articolo 6 stabilisce i requisIti per l'iscrizione dei lobbisti al Registro;

l'articolo 7 sancisce l'istituzione presso il Comitato di un'apposita banca dati in cui sono indicati gli schemi di provvedimenti normativi in corso di predisposizione da parte dei decisori pubblici, corredati da ulteriori elementi di informazione, quali: le finalità del provvedimenti e i contenuti di massima dello stesso, i tempi presumibili per l'avvio dell'iter approvativo, gli sviluppi nel tempo del provvedimento;

l'articolo 8 indica quelle che sono le prerogative e i diritti dei portatori di interessi iscritti al Registro, tra cui quello di accadere alla già citata banca dati;

l'articolo 9 introduce l'obbligo per i lobbisti di predisporre una periodica relazione sull'attività svolta, indicando, tra l'altro anche le risorse umane ed economiche impegnate, i decisori contattati e i risultati attesi o ottenuti;

l'articolo 10 prevede l'obbligo per i decisori pubblici, ove pertinente all'oggetto dei processi decisionali di rendere nota l'attività di rappresentanza degli interessi, facendone menzione nella relazione illustrativa ovvero nel preambolo degli atti normativi e degli atti amministrativi, e di riferire al Comitato ogni violazione della presente legge o del codice di condotta;

l'articolo 11 rende incompatibile l'attività di lobbying con quella di giornalista, stabilendo, tra l'altro, che tale attività non possa essere svolta dal decisore pubblico nei due anni successivi alla cessazione del proprio incarico. Si prevede inoltre che i rappresentanti di interessi non possono in ogni caso svolgere funzioni di amministrazione e direzione all'interno di società a partecipazione pubblica totale o di controllo;

l'articolo 12 esclude dall'applicazione della presente legge l'azione svolta dai partiti politici o dalle rappresentanze sindacali o datoriali, limitatamente alle fasi di concertazione disciplinate da altre leggi;

l'articolo 13 salvaguarda l'autonomia regionale;

gli articoli 14 e 15 dispongono norme finanziarie e finali, prevedendo, tra l'altro, l'obbligo per il Comitato di istituire il Registro entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento.