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Atto Camera

Risposta scritta pubblicata Martedì 27 maggio 2014
nell'allegato al bollettino in Commissione IX (Trasporti)
5-02692

In riferimento a quanto segnalato dall'Onorevole interrogante ritengo opportuno inquadrare giuridicamente il contesto di riferimento.
Il settore portuale è a tutt'oggi disciplinato dalla legge 28 gennaio 1994, n. 84, con la quale, tra l'altro, sono state istituite le autorità portuali. La legge n. 84 ha previsto all'articolo 6, comma 2 e all'articolo 10, comma 6 la non applicabilità delle disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 29 del 1993, ora interamente sostituito dal decreto legislativo n. 165 del 2001 recante le norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, e l'assoggettabilità al codice civile del rapporto di lavoro dei dipendenti delle autorità portuali, nonché la sua regolamentazione tramite apposito Contratto collettivo nazionale di lavoro, che è quello dei lavoratori portuali.
Ciò ha finora portato a ritenere che, pur essendo le autorità portuali enti con personalità giuridica di diritto pubblico e più specificatamente enti pubblici non economici, la legge n. 84 rappresentasse attuazione della riserva di legge sancito dall'articolo 97, comma 3, della Costituzione circa la possibilità di derogare, se appunto previsto da apposita norma di legge, all'obbligo di assunzione mediante concorso nelle pubbliche amministrazioni.
Il citato articolo 10, comma 6 della legge n. 84 del 1994 stabilisce che il rapporto di lavoro del personale delle autorità portuali è regolato dai contratti collettivi nazionali di lavoro, i quali sono stipulati da ASSOPORTI, cioè dall'Associazione rappresentativa delle autorità portuali per la parte datoriale, e dalle organizzazioni sindacali nazionali, maggiormente rappresentative, per il personale delle autorità portuali, quale parte sindacale, sulla base di criteri generali stabiliti con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione del 7 ottobre 1996.
Di conseguenza, il rapporto di lavoro dei dipendenti delle autorità portuali è attualmente regolato dal Contratto collettivo nazionale di lavoro stipulato nel 2008 per il periodo 1o gennaio 2009/31 dicembre 2012, tuttora vigente. Il Contratto, all'articolo 2 «Assunzione e documenti», prevede una specifica Nota aggiuntiva per le sole autorità portuali in base alla quale le assunzioni di personale sono effettuate in conformità con le vigenti disposizioni di legge in materia di impiego privato.
La citata Nota aggiuntiva specifica che l'assunzione di personale può aver luogo mediante selezione per titoli e/o esami, ovvero per chiamata diretta in caso di particolari esigenze, avuto riguardo alle caratteristiche professionali e alle specificità delle funzioni da coprire, con criteri aziendalmente stabiliti. A tal fine, tenuto conto dei posti da ricoprire, viene attribuito all'ente il compito di fissare, di volta in volta, le condizioni e le modalità delle assunzioni, sulle quali verranno informati i sindacati, nonché, nel caso di assunzione mediante selezione, la pubblicità da darsi all'avviso di ricerca del personale. In tale ultimo caso questa potrà essere svolta direttamente dall'Ente mediante strutture esterne specializzate.
Quanto al personale dirigenziale delle autorità portuali il CCNL a cui si fa riferimento non prevede norme specifiche sull'assunzione dei dirigenti, ma stabilisce all'articolo 4.2 «Quadro delle Autorità portuali» che per la copertura dei posti da dirigente disponibili o resisi vacanti o determinati da esigenze organizzative prima di procedere ad assunzioni, l'ente può valutare se all'interno dell'organico della categoria quadri esistano esperienze, con particolare riguardo a quelle maturate nel settore da ricoprire, professionalità e requisiti adeguati che possano essere presi in considerazione per tale fine.
Tra l'altro, la non applicabilità del decreto legislativo n. 165 del 2001 è stata confermata già in passato, come anche affermato dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri: «le Autorità portuali hanno personalità giuridica di diritto pubblico, contrassegnata da forte autonomia amministrativa, di bilancio e finanziaria».
In particolare, nel corso del 2005, a seguito della Legge finanziaria che vietava alle amministrazioni pubbliche, tra cui gli enti pubblici non economici, l'assunzione di personale a tempo indeterminato, la stessa Funzione pubblica dichiarava che: «le Autorità portuali, avendo possibilità di autofinanziarsi mediante la riscossione dei canoni e tasse portuali, sono in grado di fronteggiare le proprie esigenze istituzionali con l'assunzione di personale, la cui spesa non comporterebbe un aggravio a carico del bilancio dello Stato», orientamento confermato, poi, dal MEF.
Anche l'Avvocatura distrettuale di Reggio Calabria, interpellata nel 2012 dall'Autorità portuale di Gioia Tauro riguardo alle modalità di stabilizzazione del personale assunto con contratto a tempo determinato, ha affermato che, a prescindere dalla natura dell'ente, «deve escludersi che ai rapporti di lavoro dei dipendenti si applichino le disposizioni previste dal decreto legislativo n. 165/2001 e ciò in virtù delle norme sopra richiamate (ossia quelle della legge n. 84/1994) che dettano chiaramente per le Autorità portuali una disciplina speciale, che fa eccezione alle regole generali contenute nel decreto legislativo 165/2001 (articolo 14 delle preleggi)».
In tale parere, richiamando anche un precedente atto consultivo del 2011 dell'Avvocatura generale dello Stato nel quale si afferma l'inapplicabilità del decreto legislativo n. 165/2001 ai dipendenti delle autorità portuali, l'Avvocatura distrettuale, prendendo atto della diversità delle opinioni espresse sull'applicabilità del suddetto decreto legislativo, ha ritenuto che «ai sensi del combinato disposto degli articoli 6, comma 2 e 10, comma 6 della legge n. 84 del 1994, le modalità di assunzione e i relativi criteri oggettivi per la selezione del personale delle Autorità portuali sono disciplinati dalle norme di diritto privato e dai contratti collettivi di settore, così come espressamente previsto dagli articoli 2 e 4 del decreto ministeriale 7 ottobre 1996, emanato ai sensi dell'articolo 10, comma 6 della legge n. 84 del 1994 e successive modifiche».
Nel quadro sopra descritto, il MIT, in occasione dell'approvazione delle delibere del Comitato portuale dell'Autorità portuale di Civitavecchia relative all'ampliamento della dotazione organica dell'Ente, ha sempre richiamato detto Ente al rispetto delle disposizioni generali in tema di assunzione del personale nelle pubbliche amministrazioni mediante selezione pubblica, al fine di individuare i candidati più idonei, in ragione dei posti da ricoprire, nel rispetto dei principi di trasparenza e massima partecipazione.
Faccio presente, inoltre, che, a seguito di esplicita richiesta formulata dagli uffici del MIT ad ASSOPORTI, al fine di rendere più trasparente il procedimento di selezione del personale, sia esso impiegatizio che dirigenziale, l'Associazione medesima ha stilato nel 2013 le «Linee guida sulla costituzione del rapporto di lavoro del personale dipendente». In tale documento vengono definite:
le modalità di pubblicizzazione del bando di selezione attraverso estratti del bando di concorso su almeno una testata nazionale e una locale ovvero attraverso la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e sul BUR che rimandino al sito internet dell'autorità portuale e della medesima Associazione e dove poter scaricare il bando di selezione nel quale sono indicati i posti disponibili;
le tipologie di assunzione, cioè se a tempo determinato – e in tal caso se si tratta di sostituzione per particolari esigenze temporanee e senza possibilità di rinnovo – o se a tempo indeterminato;
i requisiti richiesti per la posizione da ricoprire (titoli, esperienza professionale);
i criteri di valutazione con l'indicazione dei punteggi da dare ai titoli richiesti e, se è prevista una preselezione, il termine di presentazione della domanda di partecipazione alla selezione.

Per quanto riguarda le assunzioni per chiamata diretta, nelle suddette «Linee guida» si afferma che tale modalità va utilizzata in relazione alla specificità del ruolo da ricoprire e alla particolare professionalità del candidato (ad es. per le assunzioni di personale cosiddetto di fiducia del vertice dell'Ente, legato cioè al mandato temporale del Presidente).
Vale la pena inoltre considerare che l'ambito di esercizio dei poteri di vigilanza del MIT si concretizza nell'approvazione delle delibere relative al bilancio di previsione e alle eventuali note di variazione, al conto consuntivo e alla determinazione dell'organico della Segreteria tecnico-operativa.
La verifica sulla gestione delle autorità portuali è esercitata, invece, in primo luogo dal collegio dei revisori che, quale organo dell'Ente, provvede al riscontro degli atti di gestione (articolo 11, comma 3 lettera a) della legge 84/1994), quindi dall'ispettorato generale di finanza del MEF che, come previsto dall'articolo 9, comma 1, lettera a) del decreto del Presidente della Repubblica n. 43/2008, ha tra i suoi compiti l'attività ispettiva sulla regolarità e proficuità della gestione amministrativo-contabile delle pubbliche amministrazioni, enti ed organismi pubblici, in particolare attraverso i Servizi ispettivi centrali di finanza pubblica. Un ulteriore intervento sulla verifica della gestione è infine svolto dalla Corte dei conti che, nell'ambito delle funzioni ad essa attribuite sull'attività di controllo sul rendiconto della gestione finanziaria dall'articolo 6, comma 4, della legge n. 84/1994, come sostituito con l'articolo 8-bis, comma 1, lettera c) del decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 457, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 1998, n. 30, esamina anche il personale degli enti, la relativa pianta organica ed i costi.
Nessuno dei suddetti soggetti preposti al controllo sulla gestione delle autorità portuali ha, però, mai evidenziato che le modalità di reclutamento del personale, individuate dall'articolo 2 del CCNL in parola, in particolare quella per chiamata diretta, fossero contrarie alla normativa vigente in materia di assunzioni nelle pubbliche amministrazioni. Piuttosto, i collegi dei revisori dei conti hanno sempre richiamato gli enti all'osservanza delle procedure previste dalla normativa vigente per la selezione del personale assunto, come nei casi in cui, ad esempio, in carenza di personale, si è fatto ricorso all'istituto del lavoro a progetto previsto dal decreto legislativo n. 276/2003 o all'inquadramento al livello superiore del personale utilizzando la procedura conciliativa con l'interessato che rivendicava l'avvenuto consolidato esercizio di funzioni superiori.
In particolare, relativamente alle assunzioni per chiamata diretta la Corte dei conti, nella determinazione n. 74 del 2007 sulla gestione dell'Autorità portuale di Napoli, pur evidenziando la necessità che tale tipologia assuntiva fosse contenuta al massimo e limitata a specifiche esigenze, ha ammesso, implicitamente, la possibilità di farvi ricorso, tanto che la Procura regionale campana della Corte dei conti ha proceduto all'archiviazione delle indagini disposte sulle assunzioni per chiamata diretta operate da detta Autorità.
Come sopra accennato, anche l'Avvocatura distrettuale di Reggio Calabria, in un parere reso all'Autorità portuale di Gioia Tauro sull'assunzione per chiamata diretta ha affermato, riferendosi tra l'altro al principio sancito dall'articolo 97, comma 3 della Costituzione, che essa può essere utilizzata, sia pur in casi eccezionali, quando sia necessario acquisire specifiche professionalità in relazione a particolari settori in cui si esplica l'attività dell'Autorità portuale non utilmente o difficilmente reperibili con gli ordinari strumenti di selezione del personale.
Del resto, secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 225/2010, n. 9/2010, n. 215/2009 e n.363/2006) «... il principio del pubblico concorso per l'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni può andare incontro a deroghe ed eccezioni delimitate in modo rigoroso... in particolare è indispensabile che le eccezioni al principio del pubblico concorso siano numericamente contenute in percentuali limitate, rispetto alla globalità delle assunzioni poste in essere dall'amministrazione; che l'assunzione corrisponda a una specifica necessità funzionale dell'amministrazione e, soprattutto, che siano previsti adeguati accorgimenti per assicurare comunque che il personale assunto abbia la professionalità necessaria allo svolgimento dell'incarico...».
È pur vero, però, che la natura giuridica di ente pubblico non economico delle autorità portuali ha condotto talora il giudice amministrativo a ritenere che dovesse essere utilizzato lo strumento del concorso pubblico per procedere alla selezione del personale (sentenza TAR Catania n. 2251/2009 del 28 dicembre 2009, confermata dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la regione siciliana con sentenza n. 134/2011 del 16 febbraio 2011).
E solo di recente la Corte dei conti – Sezione del controllo sugli enti, nella determina n. 39/2013 sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell'Autorità portuale di Messina per gli anni 2009/2011, richiamando tali sentenze, ha sottolineato che l'Ente «è tenuto a rispettare la regolamentazione pubblicistica del decreto legislativo n. 165/2001, come derivante dai principi di trasparenza, pubblicità e imparzialità di natura comunitaria, nonché riconducibile al dettato costituzionale; ciò in conformità con la giurisprudenza amministrativa più recente ed a prescindere dalla peculiarità del rapporto di lavoro dei dipendenti delle Autorità portuali».
Corre inoltre l'obbligo di segnalare che non risultano segnalazioni sui costi del personale dell'Autorità portuale di Civitavecchia da parte del Collegio dei revisori dei conti e della Corte dei conti nelle sue relazioni sull'attività di controllo sul rendiconto della gestione finanziaria dell'Ente.
Per quanto riguarda invece la questione relativa all'attività ispettiva di competenza dei pertinenti Servizi della Ragioneria Generale dello Stato, la maggior parte dei rilievi a suo tempo formulati risulta essere stata superata, avendo l'Autorità portuale introdotto i correttivi richiesti in sede ispettiva o comunque sospeso l'erogazione degli importi ritenuti non coerenti con la normativa in vigore.
Come riportato nell'interrogazione in esame, la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione pubblica ha richiesto al MEF – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – Ispettorato generale di finanza – Servizi ispettivi di finanza pubblica, di avviare una ulteriore e più puntuale ispezione sulle modalità di reclutamento del personale presso l'Autorità portuale di Civitavecchia, stante la complessità della fattispecie e l'opportunità di accertarla e approfondirla anche in termini dimensionali rispetto alle altre autorità portuali, mentre il MIT ha avviato una verifica circa le procedure poste in essere dalle autorità portuali relativamente all'assunzione di personale, con particolare riferimento alla conformità all'impianto normativo attualmente applicabile, al fine di cogliere eventuali criticità o difformità rispetto alla normativa vigente.
Sono state, quindi, acquisite dalle autorità portuali informazioni circa le modalità di assunzione del personale e la relativa documentazione e nel caso di chiamata diretta, la specificazione delle professionalità per le quali si è deciso di utilizzare tale tipologia di reclutamento anziché l'assunzione pubblica.
Dalla verifica condotta, e in attesa degli esiti dell'attività ispettiva che sta conducendo il Servizio ispettivo del MEF, può sinteticamente rilevarsi che le autorità portuali hanno applicato in tema di assunzioni del personale le disposizioni contenute nel citato articolo 2 del CCNL dei lavoratori dei porti. Dette assunzioni sono state svolte principalmente attraverso selezione pubblica, mediante diverse forme di pubblicità: pubblicazione del bando nel proprio sito internet, su giornali a tiratura nazionale e locale, su siti specializzati in assunzioni, sull'Albo pretorio del comune e della regione di riferimento, sul sito di società di selezione scelte mediante gara ad evidenza pubblica.
Nel caso di chiamata diretta, i cui numeri appaiono mediamente esigui rispetto alla complessiva dotazione organica, ma cionondimeno significativi, si è trattato per lo più di soggetti provenienti dalle Capitanerie di porto o da altre amministrazioni pubbliche, per funzioni particolari, quali il controllo nel settore del demanio marittimo, nel settore dei servizi tecnico-nautici e di security portuale, attività cioè che necessitano di personale già in possesso di esplicita e comprovata esperienza e professionalità. In altri casi, dettati da urgenza e necessità per sopperire a carenze di organico in servizi essenziali dell'ente, si è fatto ricorso a contratti a tempo determinato. In alcuni casi detti contratti, come previsto dal CCNL, sono stati trasformati in contratti a tempo indeterminato.
Alla luce di quanto sopra rappresentato, non può non evidenziarsi come la questione si presenti alquanto complessa sul piano della concreta applicazione del CCNL e ciò è dimostrato anche dalla non piena omogeneità delle posizioni assunte, ad oggi, sia dagli organi di controllo, sia dall'Avvocatura dello Stato, all'uopo interessata, sia ancora dalla magistratura amministrativa e costituzionale.
Quanto ai possibili interventi che possono essere posti in essere per censurare eventuali violazioni ed assicurare il pieno rispetto della vigente normativa, faccio presente che il MIT, a seguito di specifico incontro con rappresentanti del Dipartimento della funzione pubblica e del MEF, ha concordato sulla necessità di dare una ancor più chiara linea di indirizzo in tema di assunzioni del personale delle autorità portuali, tenuto conto della personalità giuridica di diritto pubblico, contrassegnata da forte autonomia amministrativa, di bilancio e finanziaria e con possibilità di autofinanziarsi mediante la riscossione di canoni e tasse portuali e quindi in grado di fronteggiare le proprie esigenze istituzionali con l'assunzione di personale, la cui spesa non comporta dunque un aggravio a carico del bilancio dello Stato.
In particolare, partendo dalle «Linee guida» elaborate da Assoporti, sarà cura dei competenti uffici del MIT ridefinire quanto prima nuove indicazioni in tema di assunzione del personale delle autorità portuali con l'obiettivo di far sì che le stesse si attengano rigorosamente alla vigente disciplina delle assunzioni, soprattutto, per quanto concerne gli eccezionali casi di assunzioni per chiamata diretta, conformemente agli indirizzi da ultimo formulati dal Dipartimento della funzione pubblica.
L'intera disciplina potrà comunque formare oggetto di razionalizzazione nel provvedimento di riordino della struttura organizzativa portuale e logistica nazionale, in fase di avanzata definizione: in detta sede potranno infatti essere compiutamente forniti i diversi contributi destinati ad introdurre nel sistema di assunzione del personale delle autorità portuali assetti compiutamente definiti rispetto al vigente impianto giuridico.
In tale contesto le argomentazioni del Dipartimento della funzione pubblica potranno trovare il corretto posizionamento, considerato che per la portata delle conclusioni cui è giunto il suddetto Dipartimento, a fronte dell'innegabile complessità della fattispecie e delle molteplici posizioni interpretative finora registrate, le stesse necessitano di un'univoca interpretazione eventualmente anche di natura legislativa.
Quanto ai costi medi per dipendente, cui l'Onorevole interrogante fa riferimento, le differenze riscontrate derivano presumibilmente da determinazioni assunte dalle autorità portuali, nella loro piena autonomia e nel rispetto di quanto previsto nel CCNL in sede di contrattazione decentrata.
Sebbene la diversità, talora marcata, del trattamento economico del personale appaia discutibile sul piano sostanziale e quantunque il MIT ritenga che anche per essa debba essere posta una regola ed un limite sul piano normativo, che potrà in ogni caso essere ricercata, come sopra osservato, in occasione del processo di riforma del settore, purtuttavia non sembra in alcun modo configurabile, in detta diversità, una censurabile violazione del quadro legislativo che regola la materia.
In relazione alla segnalazione di numerosi incarichi di assistenza al RUP per la realizzazione di opere infrastrutturali, sono ancora in corso i relativi accertamenti, soprattutto da parte dell'ispettorato generale di finanza, per cui elementi concreti di giudizio al riguardo potranno essere forniti in seguito all'esito delle predette verifiche.
Sempre sulla scorta degli esiti degli accertamenti in corso, il MIT valuterà se sussistano i presupposti per attivare la procedura di segnalazione alla Procura della Corte dei conti di eventuali comportamenti idonei a generare ipotesi di danno erariale: allo stato attuale, salvo l'emergere di diversi elementi di fatto, sembrerebbero peraltro non sussistere gli estremi del danno erariale, posto che i soggetti assunti hanno comunque prestato la loro attività lavorativa e in relazione ad essa hanno ricevuto il corrispettivo delle loro prestazioni professionali.
Pertanto, con riferimento a quanto richiesto dall'Onorevole interrogante, come poc'anzi evidenziato, sono in atto accertamenti e verifiche per individuare l'eventuale sussistenza di comportamenti censurabili all'interno dell'Autorità portuale di Civitavecchia.
Giova tuttavia precisare che eventuali «procedimenti disciplinari» nei confronti del vertice dell'Ente non possono trovare applicazione alla persona del Presidente in quanto non dipendente del Ministero. Mentre, eventuali sanzioni nei confronti dei dirigenti dell'Autorità sono rimesse all'apprezzamento e alla valutazione dei competenti organi dell'Ente stesso.
Nei confronti del Presidente di un'autorità portuale è prevista la possibilità, negli specifici e tassativi casi di cui all'articolo 7, comma 3, della legge n. 84/94, di disporre la revoca del mandato (con scioglimento contestuale del comitato portuale e nomina di un apposito commissario straordinario).
Fuori dai predetti casi, la revoca dell'incarico ed il commissariamento potrebbero – in via del tutto eccezionale – essere disposti qualora nell'amministrazione dell'ente venisse riscontrata una diffusa, marcata e grave situazione di cattiva gestione complessiva, tale da compromettere in maniera determinante la funzionalità ed efficienza dell'ente stesso e creare conseguentemente nocumento all'attività del porto ed al suo sviluppo, situazione che, allo stato, fatto salvo l'eventuale diverso esito degli ulteriori accertamenti in corso, non risulta sussistere nel caso di specie.